浅析公务员法立法及实施中的不足

1浅析公务员法立法及实施中的不足1993年，国务院发布施行了《国家公务员暂行条例》，公务员管理初步做到有法可依，2005年，全国人大常委会通过了《公务员法》并于2006年1月1日施行，后国务院、中组部、人社部等又出台了多个配套规定，公务员管理逐步进入法治轨道。但是，从十多年来的实践看，公务员法立法方面、施行方面都存在一些不足。一、公务员职位分类不科学（一）我国公务员的范围。公务员暂行条例规定，本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。公务员法规定，本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。《中华人民共和国公务员法》实施方案规定，中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关列入公务员法实施范围。（二）我国公务员的职位分类。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。（三）我国公务员职位分类的不足之处。从公务员法实施范围看，我国公务员职位分类明显存在不足。政党机关、人大机关、政协机2关等可视为综合管理类，审判机关、检察机关则明显不属于综合管理类，也不属于专业技术类，应该单独作为司法类分类，即使不考虑审判机关、检察机关，司法行政机关也不完全属于综合管理类、行政执法类、专业技术类中的任何一种。虽然公务员法规定，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。但为什么明显有司法类却不明确规定，而要留个尾巴呢。而且，公务员法已经实施十一年，审判机关、检察机关改革正在进行，职位类别正在单独设置和规范，司法行政机关的职位类别却至今也没有个独特的规范的设置。稍学过西方民主国家的基本政治制度的人都知道他们的司法、行政、立法三权分立。我们建设社会主义法治国家，司法的地位相当重要，而公务员法未单设司法类职位，可能让人产生司法地位弱的误解。二、公务员职务序列设置不科学(一）职务序列设置不科学。公务员法规定，国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。综3合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。从公务员法的规定看，我国综合管理类公务员职务只有领导职务和非领导职务两种，而非领导职务只在厅局级以下设置。这个规定明显不科学。省部级副职以上没有设置非领导职务，如果有省部级副职以上领导被撤职、免职了，那么他既没有了领导职务，也没有非领导职务，从法律意义上来讲竟然没有职务了。有的同志说，别个免职了，还享受着省部级副职以上领导干部的待遇呢。实践中，这种情况不鲜见。但这里会出现两个问题，一是公务员法没有规定什么级待遇一说，譬如处级县的副县长为县处级副职领导干部，免职了就应该改任副调研员，而不是什么副处级；另一个问题就是享受什么级待遇的如果要重新任同级领导职务，算提拔还是算平调，当然这里还会引出一个公务员职务转换问题，如乡科级正职领导免职后任主任科员，主任科员任乡科级正职领导。现行公务员法没有职级一说，只有职务与级别，公务员的职务对应相应的级别，级别共分为二十七级。因此，应当对公务员法进行修改，要么在省部级副职以上都设置非领导职务，要么在领导职务与非领导职务之间设置职级。(二）非领导职务设置比例不科学。建立非领导职务序列,是推行国家公务员制度的重要环节之一,是改善机关工作人员结构,稳定和吸引优秀人才在公务员机关工作的一项措施。设立非领导职务的主4要目的,一是减少领导职数,二是为不担任领导职务的人员成长和发挥作用创造条件,更好地调动他们的积极性。国家公务员非领导职务设置办法规定，县直机关主任科员、副主任科员职数不得超过科级领导职务职数的50%，其中主任科员不得超过主任科员、副主任科员总数的50%。由于县直机关科级领导职务本来就少，这个规定使非领导职务职数显得稀缺，难以实现设置非领导职务的初衷和目的。而且，国家公务员非领导职务设置办法还规定，各级非领导职务的设置规格，不得高于所在部门的领导职务；非领导职务的设置职数，上级机关应多于下级机关。实践中，越往上走，领导与非领导人数的比例越大，或者说非领导人员人数越接近领导人数甚至少于领导人数。这就导致机构规格越高的单位非领导职务晋升越容易、越快，能够晋升的职务也越高，这不利于人才往基层走。因此，建议领导职数与非领导职数设置比例从现在的规定进行倒置，即非领导职务职数不超过领导职数的200%，同时规定下级机关职数多于上级机关。(三）非领导职务职责不明确。明确职责是管理的基础，非领导职务是实职，按照“三定”的要求，应当明确不同非领导职务的职责。公务员法规定，各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。综合管理类公务员非领导职务设置管理办法只规定了任职要求和任职年限条件等，却没有规定不同5非领导职务的职责，办事员、科员、副主任科员、主任科员等等都不知道自己的职务职责，目前的公务员年度考核也没有考虑职务职责而是考核工作岗位职责，一些副调研员以上人员基本不上班已成惯例，大量的工作是科员在做，有人戏说巡视员不巡视，调研员不调研，主任科员也没主任，只有科员是常务。建议用法定形式明确不同非领导职务职责，只有明确了职责，公务员法“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次”的规定才能真正落实。三、公务员工资福利保险制度不完善（一）工资范围规定有瑕疵。公务员法第七十三条规定，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员法第七十四条第一款规定，公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金；第三款规定公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。第一，从语言表述层面看，公务员法的表述没有国家公务员暂行条例准确，既然是职务与级别相结合的工资制度，工资范围完全应直接表述为职务工资、级别工资，表述为基本工资后，还得再明确哪些是基本工资。第二，从第七十四条第三款看，补助也属于工资范畴，但第一款却没有将补助纳入工资范围，如果补助属于福利，应当在福利条文中规定。6（二）未全面贯彻按劳分配制度、同工同酬原则。按劳分配制度是社会主义制度优越于资本主义制度的重要体现，同工同酬是公平公正的重要体现。劳动法第四十六条规定，工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。国家公务员暂行条例第六十四条规定，国家公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则。公务员法第七十三条规定，公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。对比三者可以看出，公务员法虽然在提法上说贯彻按劳分配的宪法规定，实际却是按职务、级别分配，“官本位”味道浓，未体现同工同酬。按照宪法的规定，公民有劳动的权利和义务，公务员也是社会主义劳动者，公务员法应当吸收劳动法立法上的优点和实践成果。在美国，“《联邦公务员可比性工资法案》开宗明义，列出了制定公务员工资标准的4项指导原则：(1)在同一地区，一定要毫不折扣地体现同工同酬（Therebeequalpayforsubstantiallyequalworkwithineachlocalpayarea）；(2)在同一地区，工资等级差别取决于岗位性质和工作表现(Withineachlocalpayarea,paydistinctionsbemaintainedinkeepingwithworkandperformancedistinctions。”（《美国公务员的分类分级》，来源于宁静安详的博客）。公务员法可以借鉴。（三）工资可比性原则存在缺陷。国家公务员暂行条例规定，国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平，国7家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。公务员法规定，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应；国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。从两者关于可比性原则的规定看，国家公务员暂行条例的规定更加具体，明确规定国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平，但公务员法却规定模糊，只说比较，不说是高于、低于还是持平，那么，这种调查与比较到底有什么用呢？怎么作为依据呢？（四）未规定加班工资。公务员法规定，公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休，却未规定不能补休的是否应当发给加班工资。而劳动法规定，用人单位安排劳动者加班的，应当支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬。公务员法应当像劳动法那样做出相应规定。（五）公务员福利的规定太笼统。公务员法规定，公务员按照国家规定享受福利待遇，却未规定哪些福利。法治的前提是有法可依。四、退休制度已滞后宪法第四十四条规定，国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生活受到国家和社会的保障。公务员法规定，公务员退休后，享受国家规定的退休金和8其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。按照宪法和公务员法的规定，公务员退休工资由国家和社会保障，但现在国家已实行养老保险并轨，由公务员自己交纳养老保险和职业年金，而且国家出台了延时退休政策，现行退休制度已滞后，有必要对公务员法进行修改。五、执行中的不足（一）2007年套改工资的办法有违反公务员法之处。公务员法规定，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据，同时规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。但关于印发《公务员工资制度改革实施办法》的通知（国人部发[2006]58号）第二条第（一）项套改工资的办法中规定，公务员的级别和级别工资档次，按现任职务、任职年限和套改年限确定（附表一）。套改办法进按照职务和资历套改级别，唯一的好处就在于简便易行，但因为完全没有考虑德才表现、工作实绩，违反了公务员法的规定，不利于激励先进，鞭挞后进。在套改之前，有连续三年优秀提前晋升级别的规定，这对于激励先进发挥了重要作用，一些优秀公务员提前晋升级别，2007年套改的时候，废除了这个规定，仅规定“被授予省部级以上劳动模范和先进工作者等荣誉称号，且1993年工资制度改革以来按国家规定高定了工资档次的人员，仍保持荣誉的，可在本人套改工资的基础上适当高定工资档次”。公务员年度考核结果是德才表现、工作实绩等的综合评9定结论，级别的确定理应作为重要依据，享受提前晋升级别待遇了的，理应高定，法律是应当保护合法取得的利益的。套改办法只按现任职务、任职年限和套改年限确定级别，让一些德才表现、工作实绩都不咋样的人仅仅因为工龄长而比同职务的工龄稍短任职年限稍短的优秀公务员高套了级别，让奖优罚劣成为空话，挫伤了曾经优秀人员的积极性，也违反了公务员法确立的“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则”和“坚持监督约束与激励保障并重的原则”。（二）级别与工资等待遇适当挂钩的规定未执行。国务院关于改革公务员工资制度的通知（国发[2006]22号）第二条第一项第3目规定，实行级别与工资等待遇适当挂钩，厅局级副职及以下职务层次的公务员，任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以享受上一职务层次非领导职务的工资等待遇。国务院这个规定出台后，有关主管部门却并未制定配套办法，没有规定任职时间和级别达到什么样的条件可以