以机构融合促进数字融合

以机构融合促进数字融合业界惯用的“三网融合”说法，指的是在数字技术革命的推动下，电信、广电和计算机相关技术和业务相互融合渗透，使同样的应用和内容可通过不同网络和终端加以传输和实现的现象和过程。这种融合不止发生在网络层，事实上也不存在一个独立的计算机网，因此，“三网融合”远不如数字融合的概念更为准确。面对数字融合的冲击，传统规制政策在以下方面显示了它的不适应性：一是不存在，例如，博客上的流媒体内容该不该管、由谁来管、怎么管，就是传统规制政策中不存在的新问题；二是不统一，广电部门实行严格的内容监管，电信是只管传输不管内容，包括内容监管在内的互联网治理虽有进展，但分歧巨大，困难重重；三是不协调，业务融合往往带来部门间规制政策的矛盾，甚至对同样的政策作出不同解读；四是上述的不存在、不统一和不协调，都会造成政策的不确定，而政策的不确定和规则的不明晰加大了企业运营、决策的风险，不利于他们投资与创新。数字融合提出了许多规制政策方面的问题，经过归纳国内外大量的相关实践和研究，我们梳理出以下9个政策领域的问题：1、市场准入，核心是原来不同产业的交叉进入和相互竞争；2、网络开放，主要是网络接入与网间互联的规则；3、技术法规，为保护国家、社会或用户的利益，依法强制推行某些技术标准规范；4、资源配置，如无线电频谱等稀缺资源的配置和管理；5、内容监管，在内容制作、审查、播出、接收等诸多环节提出一系列新的规制问题；6、反垄断，融合条件下仍需警惕和限制大公司滥用网络设施的控制地位和市场影响力，反对不公平竞争；7、维护消费者权益，包括保护个人隐私和其他合法权益，满足用户多元需求，帮助建立消费者利益表达和维护的有效机制；8、保护公共利益，包括实行普遍服务和普遍接入政策，保护弱势群体的信息权益，保障信息安全和在国际范围内保护本国利益；9、规制对象和规制主体，融合带来大量的新业务确认问题，规制者需分别做出该不该管、谁来管、怎么管的政策选择。显然，数字融合离不开内容监管，在实践中，如果内容监管的规制安排解决不好，融合进程就会被推迟。随着融合和新媒体的发展，媒体及其受众间的差异模糊化，同样的内容因不同传输平台所受监管尺度不统一的现象，日益成为有待解决的问题。从实践来看，部门分割的体制不利于形成协调的规制政策，机构融合则成为推进数字融合的重要前提。当然，这会涉及广电与电信的差别。即使存在这种区别，仍可以在统一的纲领性的法律框架内通过不同条款加以规范，并在一个统一的规制机构内通过设立专门部门分工监管。乍一看，在融合广电和电信的规制机构中设专门部门的体制，与在中央政府之下分设广电和电信规制机构的传统体制比，似乎区别不大。其实不然，在机构分立的传统体制下，内容层上广电与电信的区别极易传导到网络层和应用层，阻碍网络开放和交叉竞争。如果通过机构融合，将网络层、业务层和内容层，都纳入统一纲领性法律和统一规制机构下管理，将有利于形成统一的规制目标和协调的规制政策。即使对内容层需单做出法律规定和单设二级监管机构。以机构融合为突破口，消除原有纵向分割体制给数字融合带来的阻力，是一种国际性趋势。在国际上，随着数字融合的发展，规制对象的变化趋势主要有三，一是强调轻度、有限的规制；二是对各类技术和业务实行统一规制框架的融合规制；三是从纵向分业规制走向横向分层规制，例如，马来西亚已将原来的31种按专项许可管理的业务，按物理层、网络接入层、应用层和内容层分成4大类业务，实行新的分层管理。在规制机构或规制主体方面，伴随着实行独立规制机构的国家持续增长，规制机构本身也出现了融合的趋势，相应的案例见之于英国、美国、马来西亚、毛里求斯、南非、澳大利亚等等。这些国家采取融合规制机构的共同理由，就是认为传统部门分割的体制不利于数字融合的发展。而越来越多的此类案例也表明，机构融合在实践中是可行的。当然，我国有自己的国情条件，不能完全照抄国外的模式。机构融合需要慎重设计，融合的条件、可能造成的影响以及化解措施等，都需要科学论证。不过，以机构融合突破，推进数字融合，不仅符合大方向，也是目前协调政策和行动的重要前提。（作者系中国社会科学院信息化研究中心主任）