我国公共部门绩效管理存在的问题及对策分析

我国公共部门绩效管理存在的问题及对策分析曾敏21005010（中南民族大学公共管理学院，武汉430074）摘要：目前，我国公共部门绩效管理尚处于起步阶段，还存在一些问题，解决这些问题的对策包括：明确绩效评估的定位和价值取向；完善公共部门的绩效评估体系；保证设计与评估主体的多元化；完善政府绩效评估的激励机制；构建必要的立法保障和制度环境。关键词：公共部门绩效管理绩效评估Abstract:Currently,ourcountry’spublicsectorperformancemanagementisstillinabeginningstage,andsomeproblemsexist.Thecounterplanwhichresolvetheseproblemsincluding:beingclearoftheexplicitperformanceevaluationandvalueorientation,improvingpublicsectorperformanceappraisalsystem;Makingsurethediversificationofdesignandevaluationcorpus;Improvingthegovernment’sperformanceevaluationincentivemechanism,andsettingupnecessarylawsandsystemenvironment.Keywords:publicsection；performancemanagement；performanceevaluation公共部门绩效管理既是公共管理学的一个新分支，又是当代的公共部门管理的一种新实践。它发源于西方发达国家，是一种以实现公共部门管理的经济、效率、效益和公平(4e)为目标的全新的公共部门管理模式。公共部门绩效管理对于提高公共部门的管理效率、增进公共部门及其工作人员的服务意识和顾客至上的服务理念、增强公共部门的成本意识、推进公共管理由“治理”向“善治”转变具有重要意义。[1]在我国，随着政府机关效能建设的展开，作为改进公共部门尤其是政府管理的一种有效工具，绩效管理越来越受到了人们的重视，并逐步在我国公共部门管理中得到了广泛的应用和推广。一、公共部门绩效管理的必要性在现代公共管理中，绩效管理为什么是十分重要而且是十分必要的，以学者弗莱恩的观点和看法，以下几个方面的因素是主要的：(1)责任落实。公共部门对公民至少在以下三个方面的事情上是负主要责任的：一是政府支出必须获得人民的同意并按正当程序支出；二是资源必须有效率的利用；三是资源必须用于达成预期的结果。与此同时，人民期望政治家能为自己做出的决定负责。上述这些责任都要求存在某种绩效评价方式。如果我们不能测评政府的绩效，那么，我们很难知道公共部门是否负起了责任。因此从实现和落实责任的角度来看绩效管理是重要的。(2)利害关系人的期望。公共服务具有各种各样的顾客，他们并非是对同一结果感兴趣，公共管理者经常面临着困境，特别是满足了一部分顾客的要求，可能使利益部分人感到不满。利害关系人都希望政府的公共政策满足他们的利益。绩效管理是衡量是否满足不同顾客要求的一个方法。(3)对结果导向的强调。现阶段，公共管理更讲究“结果导向”而非程序、规则导向。传统上公共行政比较强调只重视过程、投入、不重视结果，往往导致形式主义和官僚主义。公共管理认为程序和规则当然重要，最后是否产生好的结果，是否满足公民的需求更为重要。(4)个人绩效和组织绩效的双重要求。过去几乎所有的公共部门都进行公务员的个人绩效评估，但在个人与组织互动日益密切的情况，仅仅进行个人绩效评估是不够的，个人绩效的提高并不完全导致组织绩效的提高，只有将二者结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。[2]二、我国公共部门绩效管理取得的成就我国公共部门绩效管理是以对我国干部人事考核制度的继承发展形成的，而我国的干部考核制度，是以新民主主义革命时期党的干部考核工作为基础，逐步建立和发展起来的。公共部门绩效在不同层面上内容不同，宏观层次的公共部门绩效涉及整个公共部门管理活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正和谐、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面。微观层次的公共部门绩效是特定的公共部门机构或公共部门的工作成就或效果，包括经济性、效率、服务质量、客观社会效果、服务对象的满意程度等等。改革开放以来，我国公共部门的改革不断深化，从机构到职能，从管理理念到管理方式都发生了很大的变化。公共部门绩效越来越受到老百姓的关注，也越来越为公共部门自身所重视。经济的高速增长，民主政治建设的不断发展完善，对外开放的深刻影响，都要求公共部门工作不能再是一笔“糊涂账。我国公共部门绩效管理的内容更加系统、范围更加广泛。三、我国公共部门绩效管理存在的问题我国公共部门绩效管理在理论和实践上取得了一定的成绩，但是由于中国公共部门实行绩效管理起步较晚，缺乏实践经验，尤其是公共部门绩效管理体制的实施还处于萌芽期，因此，中国公共部门绩效管理还存在着很多的不足和问题：(一)相关的理论研究和实践不足公共部门的产出往往难以量化，成本缺乏可比性，因此评估标准的制定比较困难。对于绩效管理理论的研究，要求研究者有多学科的知识背景，如管理学、统计学、经济学、行政学、法学等，对研究人才的要求很高。公共部门绩效管理还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约，特别是受到我国的国情、体制和传统行政作风的影响，研究难、见效慢，加上我国开展公共部门绩效管理起步较晚，现在基本上还处于初级阶段，相关的理论研究与实践不足。(二)缺乏绩效管理的制度基础在绩效管理的制度基础方面，政府的职能配置、组织结构和运行机制等，仍停留在原有行政模式的基础之上，绩效管理的效用难以有效发挥。当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及其方法，为公共部门绩效管理和评估提供了有效应用的制度基础。从我国政府机构改革的进程看，这些先进管理理念仍有待于行政改革的进一步深化而予以逐步建立和完善。(三)绩效指标设定过程中分析不够绩效管理是一项技术含量较高的工作。需要运用专业知识进行深度系统地分析，随意地设置指标会带来一系列的问题。从我国公共部门绩效管理实践来看。下列现象值得我们深思：一是指标设定过程缺乏环境变量的思考。环境不是一成不变的，由于环境因素的彰响，可能导致无法控制绩效结果，因此在对行政部门、行政领导者的绩效进行评价时，对环境变量的思考是不可或缺的。二是指标设定过程忽略指标内在本质的探究。绩效指标选择过程中，不能单看指标的表象，还要分析指标的内在本质，探究其反映的内在信息是什么，只有这样，指标所反映的信息才会真实可靠。三是绩效指标“年度递增”值得思考。具有一定挑战性的绩效指标能产生内在激励作用。但是目标实现难度的频繁提高，反而会适得其反，挫伤下级的工作积极性。现实当中，许多地方政府对职能部门的绩效指标是年度递增的。这种递增压力可能使职能部门产生畏难情绪，并有可能采取消极应对措施。(四)缺乏评估基础和评估能力绩效评估是进行绩效管理的重要一环。成功的绩效管理需要组织具有一定的评估基础和评估能力。评估基础需要组织战略、业务流程、组织结构、岗位职责等具备基本的合理性。评估能力主要是指评估数据管理能力，包括在数据生成、收集、处理、分析等工作上所能承担的工作量和复杂程度。评估能力与评估基础有很大关联，例如在运营流程、组织结构还没有理清的情况下，不仅难以生成有价值的绩效数据。而且对数据收集也会造成很大的困难。更勿论绩效数据的评估和处理。四、完善我国公共部门绩效管理的对策通过以上对我国公共部门绩效管理存在的问题分析，在完善绩效管理方面当从以下几个方面着手：(一)制度基础的巩固和社会环境的优化其一，调整政府组织结构。在我国现有的政府体制下，行政权力较为集中，与绩效管理所要求的分权化管理不相适应。在政府职能改革的背景下，一方面，将可以由市场履行的职能放权到市场。由市场自行调节公共产品的供求；另一方面，将权力下移到“第一线”的职能部门和服务部门，使其能够独立地调配和整合资源，在享有权力的同时也相应地承担责任，为本团体的绩效目标和绩效评估结果负责。其二，相应的立法的确认。制度的长期性和稳定性需要法律的确认作为保障，所以，政府职能调整和组织结构改革也需要明晰的法律，规定管理层级的调整、确定责任机制以及对结果承担责任的方式等等，以此将分权化和责任制等绩效管理的基本理念确实地体现在政府的管理当中。同时，中国公共部门绩效管理大多处于自发状态，带有很大的随意性，甚至是一次性的，尚不是一个连续的规范的制度。在这种情况下，绩效管理更多地流于形式，不能发挥其应有的效用。所以，以法律的形式确定绩效管理在日常管理中的地位以及具体的实施办法也是中国公共部门绩效管理的当务之急。各级政府及相关政府部门在实施绩效管理时，依照规定进行长期的战略规划，并以此制定绩效管理的目标，选择适当的技术方法，将结果及时有效地反馈。尤其重要的是将绩效评估确定为公共部门长期、定期实行的考核，将绩效管理确定为基本的管理方式。其三，公众参与方式的完善。从社会环境上说，中国公众对绩效管理的理念和基本流程都已具备了相当的理解和认同。政府所需的是大规模的宣传，调动公众作为评估主体参与绩效管理的热情，并提供便捷且安全可靠的参与途径。公民参与绩效评估的途径一般有两种：第一种是传统实现途径。即通过向公民发放调查表来采集信息，由于调查表的发放受到时间和空间的限制，而且需要大量的人力进行手工操作和分析，成本和时间的投入都较大，所以有一定的难度；第二种是基于政府信息平台的公众满意度评价实现途径．在政府门户网站设立公众满意度调查表，由评价系统进行身份判断和统计分析。[3]其四，绩效管理的实践是需要理论研究作为基础的，我国学界对绩效管理的研究成果甚多且增长速度极快，只有将政府实践与学术研究结相合，才能保证绩效管理实施过程的科学性和严谨性，提升公共部门绩效管理的水平。(二)绩效评估体系的完善绩效管理中最重要的是要建立衡量的指标体系。常用的指标模式是用具体的标准构建的,即经济、效率、效益和公平(4e)标准。[4]由于我国地区差异较大,政府绩效评估的指标设计也应有所不同,要根据不同地区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指标体系。从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手,建立我国政府绩效评估的经济指标、效率指标、效益指标相结合的指标体系。评估指标的选取应具有代表性、独立性和可获得性。所谓代表性就是要反映政府部门的本质或主要特征,并具有一定的可比性；所谓独立性,指测度指标相对独立,指标之间不能兼容或重复；所谓可获得性,即指标最好能够量化,并且指标数据相对完整。[5]在评估方法上,采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术等作为技术支持。计算机技术的发展使政府绩效评估所需的大量数据资料的存储、分析、快速查询得以实现；评估方法更为科学,增强了评估结果的真实性、可信性，同时节省了大量人力、物力、财力,提高了效率；信息化使政府绩效评估的各种信息得以在网络上公开化、透明化,有利于社会公众对政府工作绩效的监督。(三)评估主体多元化，采用360。多元主体评估的机制评估主体的多元结构是保证绩效评估信度的基本原则，每个评估主体都有其特定的评估角度，综合大多数的评估主体评估的结果，才能全面地客观地评定被评估对象。公共部门作为社会公共责任的承担者，决定了其绩效评估不只是政府内部组织评估，而且还要接受社会的评估．因而，可以引入企业绩效管理中使用的360。全方位评估技术。一般而言，评估主体应包括被评估对象本身、直接行政领导、同级行政机关、下级行政部门、公民和独立的社会评估组织，并要根据被评估对象的性质确定对各个评价主体的权重。[6]当前，我国绩效评估中的社会力量尤为薄弱。一是要建设公共部门绩效评估的独立组织，加大独立组织的评估权限，人员可由政府相关部门和学界专家组成。二要把公众满意度评价放