从“非典”看我国社会危机管理的现状

从“非典”看我国社会危机管理的现状摘要：根据管理对象的不同，危机管理可以大致分为自然危机管理和社会危机管理两大类。1976年的唐山大地震让我国政府对前者的预防、处理相较后者而言更为重视。本文从分析2003年我国在处理“SARS”中出现的有关情况的角度，解析了当前我国社会危机掌控、管理方面存在的问题与不足。（一）非典与社会危机2003年春，新一届中国政府领导班子上任还不到一个月，就面临21世纪第一场全球性传染疾病SARS(非典)的严峻考验。与1998年洪水考验上一届政府不同的是，抗击SARS几乎从一开始就陷入被动。第一例报告的SARS病例于去年11月26日出现在广东佛山，之后又从广东、香港蔓延到华北包括北京、天津、河北、山西、内蒙古等省市，甚至还波及到了一些边远山区，形成了从南向北的两波大面积疫情。世界卫生组织和外国媒体的不满，民众对真实信息的强烈呼吁，谣言的四处散布，使得中国新一代领导人一下子面临前所未有的压力。正如一位权威人士所说，非典非常狡猾地挑选了一些喜庆的时刻——在广东是春节，在北京则是十届人大胜利召开——在人们不设防或来不及设防的情况下以长驱直入的进攻方式得逞一时。虽然我们相信，在肇事元凶“冠状病毒的变种”已经被确认并找出了其基因排序，加上国际国内的专业机构的联合攻关，非典病魔终将被降伏，特效药也迟早会面世。但是，要从这场“中国的911噩梦”中走出我们还需要耐心。虽然非典已经蛰伏三年，其造成的“社会危机”是显而易见的，“禽流感”其兴未艾，多年绝迹的的“霍乱”又在华东地区重现，我们的社会危机预警、反应机制依然压力重重。为此，我们从“非典”来看看什么是社会危机恐怕还是很有必要。一、社会危机与社会问题什么是社会危机？社会学的概念中还有一个大家更为熟悉的词叫“社会问题”，打个比方，社会问题好比社会有机体所患的慢性病，社会危机则是社会病患的急性发作。社会问题与社会危机有其共同的特点：其一，对个人或社会群体造成损害；其二，造成超出本身范围的广泛的负面影响；其三，造成社会偏见和社会隔阂；其四，有一定的持续性。相对而言，社会问题持续的时间较长，社会危机持续的时间较短，但后者如果不能在短时间内迅速得到解决，“急性期”一过就会演变成更持久、更难根治的“慢性病”——社会问题。除此之外，社会危机也有自己的独特之处：一是突如其来，它不像社会问题是对社会机体的慢慢侵蚀，有个逐渐蔓延的过程，而是常常在人们还没有觉察、醒悟之前，就已呈席卷之势；二是预防不好，它不像治理社会问题那样可以有时间从长计议，社会危机一旦爆发，就得在短时间内作出决策，迅速采取紧急措施，但如果应对措施的方式方法不得当，常常会留下一定的后遗症。社会危机按其影响的地域范围，可以分为地区性的、全国性的以及国际性的。地区性的如2003年4月在辽宁海城发生的“学生奶中毒事件”，以及2002年年末非典刚刚发作时的广东；全国性的乃至国际性的如3月底以来的中国社会和国际社会中非典的影响。但地区性的危机如果处置不当，影响的范围就会逐步扩大，演变成更大范围的危机。认识到这一点，我们就会想到对于社会危机我们应该尽早、尽快、在尽可能小的范围内将其缓解乃至彻底解决。社会危机的爆发必然有其可能是很复杂的社会背景，它潜伏、酝酿的过程可能是长时间的，而引发危机则需要一定的触媒。用中国的老古话说，这触媒不外是“天灾”和“人祸”。譬如，美国的911恐怖袭击事件，完全是“人祸”造成的；而中国的非典爆发流行而造成社会危机的原因，则主要是“天灾”（这里讲的“天灾”不是指纯自然灾害，而是其他“客观的”或“自然的”非人为因素）。但是，应该指出，所有因“天灾”造成的社会危机，一定有“人祸”的因素掺乎其中。二、“非典”类社会危机的特征非典的爆发流行已然具备上述社会问题与社会危机共有的四个特点和社会危机本身特有的两个特点：其一，非典危机的对染病的个人和家庭的损害是显见的，既包括健康方面的损害，也包括精神方面、经济方面的损害。同时，与职业特点密切关联，某些特殊的业缘群体，譬如医务人员，受到了如同“集束炸弹”般的集中攻击，成为遭受非典侵袭的“高危人群”。其二，非典危机造成的负面影响远远超出“疾病”和“健康”的范围。非典对广东的不宣而战使人猝不及防自不待说，香港与北京因为在疫情发作初期对其重视不够也先后中招。在人们没有充分的思想准备的情况下，非典的袭击突然造成了很大的损失。在国际上中国与中国人的形象显然也受到褒贬，很多国际会议和活动被迫推迟和取消，甚至还涉及到外交方面的被动。其三，非典危机显然已经在社会上造成了很大的社会紧张和社会恐慌。譬如，谣言四起，人人自危，从抢购预防药物、口罩、消毒用品一直到各种生活必需品。这些在广东年初发生过并且已经被证明事后会吃后悔药的“搞笑剧”，居然4月间又在北京演出了续集。这说明一部分人在危机中逐渐丧失理智和正常的判断力。究其原因，常言道：“关心则乱”，因为社会心理从来就是一面凹凸镜，对于事实真相不是夸大就是缩小。所以在危机时刻，常常会对负面的东西加以夸大，由此而引出了许多非理性行为。而危机在社会上所造成的潜在的隔阂、猜忌与不信任可能是更大的社会隐患。其四，非典危机的持续性也是显而易见的，从2002年年末在广东发现第一例病例至今，已经有将近半年的时间。从香港疫情控制的一波三折看，对国内疫情被控制的前景最乐观的专家预测也是到下半年，而4月下旬在北京的调查表明50%的被调查者认为控制疫情需要2—6个月的时间，北京市市长在与记者对话时则不愿意正面谈这个话题。已然形成的偏见、隔阂和不信任可能要更长的时间才能消除。譬如，从疫区“逃回”老家的学生和农民工受到不公正待遇的报道相继见诸报端；人们还担心，得过非典以及曾经被隔离的职工会不会被用工单位辞退、得过非典以及曾经被隔离的下岗失业人员在求职时会不会更添一层麻烦，等等。但是，这种担心不是没有根据的，因为有先例，身体原因（譬如“澳抗阳性”）是辞退职工或拒绝求职的“最充分”的理由。此外，从媒体的报道看，造成非典肆虐的人为因素也是很明显的。除了一些因为渎职而被处理的政府官员（上至省、部级，下至乡镇、街道一级），以及前文所提到的不负责任的医疗单位以外，老百姓也有种种越轨行为，不可理喻的是几起非典病人或疑似病人的“逃跑”事件，在损人不利己方面可称为的“典型中的典型”。（二）非典引发的反思总而言之，非典肆虐已经引发了当今中国社会的一场社会危机是不争的事实，要估计它到底会给中国社会带来多大的影响，即便是3年后的现在依然不容易。但是有些国际经验值得我们深思：非洲南部有一个160万人口的小国叫博茨瓦纳，1966年独立的时候，是全世界最穷的25个国家之一，人均国民收入仅有80美元。在六十年代后期，博茨瓦纳接连发现了钻石和铜镍矿，带动了经济发展，很快就跻身中等发达国家行列，九十年代后期人均国民收入已经达到3250美元。不幸的是，1985年在博茨瓦纳发现了第一例艾滋病，那时，别的非洲国家早就发现了艾滋病。但艾滋病的传播在博茨瓦纳却快得出奇，到九十年代，受感染的人口竟达全国总人口的36%，是全世界发病率最高的国家。人均预期寿命也因此迅速从60岁降到40岁以下。虽然在九十年代的中后期博茨瓦纳经济增长率连续保持在7%左右，创造了非洲持续增长的最高记录。然而，艾滋病的传播消耗了钻石和铜镍矿带来的大部分收入，政府把钱都花在盖医院、买药品上，老百姓也把钱都花在办葬礼上了，不几年就出现了劳动力短缺和经济滑坡。总结博茨瓦纳的教训，其中之一就是他们曾经把患艾滋病看成是个人隐私而给予保密，使得艾滋病在人们的不知情中迅速扩散。美国《时代周刊》评论说：“沉默及沉默造成的不知情滋养着非洲大陆的爱滋病。”“沉默的后果迅速扩展：感染率飙升，成见越来越深，排斥加速了死亡的到来，知识与行为之间的鸿沟越来越宽。”两相比较，我们还是可以从博茨瓦纳的惨痛经历中获益的。其中在宏观层面的教益可能就是不要把眼光紧盯在国内生产总值（GDP）上。一位东盟国家的领导人曾说过，汉语中的“危机”一词，含义很深刻，它既包括了“危险”的一面，也包括了“机遇”的一面。非典给中国社会的教训是深刻的，如果我们对非典引发的社会危机能够进行全面的、综合的、深层次的的反思和检讨，这对我们今后在迈向“和谐社会”的征途中路继续前进无疑是大有裨益的。目前，我们的反思和检讨已经在“公共卫生”和“疾病控防”的领域达到了一定的深度和广度。其实，早在2002年第四季度，中国社科院社会政策研究中心举行“社会保障冬季论坛”上，社会学家景天魁就提出了一个观点，即应该把卫生事业的重点放到疾病预防上来。当然，他的发言是有所指的，因为对防疫工作的不重视，很多在五十到七十年代已经被控制的传染病目前又死灰复燃，如肺结核、血吸虫病、霍乱，等等，而且传染面相当大。我们老是感叹我们的资金不足，但是如果政府在优先次序的排列中，将重点放在预防上，可能要比放在治疗上效果好得多。前面所举的博茨瓦纳的例子可以说明这一点。景天魁的发言虽然得到与会者的赞同，但却没能足够的政府重视和社会响应。然而，接踵而来的非典的肆虐却为这个观点提供了最有力的证明。近年来的很多研究都表明，在中国社会开始重视健康问题的同时，老百姓所担心和不满的社会问题中，医疗卫生常常名列榜首。其实，老百姓的“重视”与“担心”可以比作一个硬币的两面，是怎么也掰不开的。二十世纪九十年代以来，在医疗卫生领域中，政府忽视了卫生保健机制，尤其是防疫和疾病控制机制建设的问题。在医疗卫生事业中，我们挂在嘴边的常是有多少医院、多少病床、多少医生和护士、引进了多少新药、医疗保险保了多少人，……等等，而对一个遍及城乡的卫生保健网络和有效机制的建设却被认为是“软任务”（尤其在地方政府），不是没做，而是仅仅停留在形式主义的表面文章。在公共卫生领域之外，我们应该深刻检讨的也很多。我们注意到，可能是中国的社会组织和社会动员机制的失灵给了非典以可乘之机。建国以来，我们在城市曾经以“单位体制”为依托、以行政指令为手段构筑了一个行之有效的社会组织和社会动员机制。但是，随着经济体制改革的深化，企事业单位成为独立法人以及转变经营机制，这使单位体制正在走向失灵、失效和失控。于是，从上个世纪九十年代以来，我们为适应城市人口将从“单位人”演变为“社会人”或“社区人”的发展趋向，提出了“社区建设”的口号。十余年来，城市社区建设有了一定的成绩，但是发展很不平衡。以上海市为例，在抗非典的斗争中，近十年苦心经营的社区工作体系正在社会生活中发挥着越来越大的作用，在对非典的“严防死守”中所起的社会组织和社会动员作用也非常明显。《参考消息》转载境外报道披露：“上海借助多年来形成的社区工作机制，构建起一座无形而坚固的大坝。上海各区、县、街道、里委（里弄居民委员会），在社区筑起三个防范网络：从区到里委设立专门领导小组，统一部署，汇集信息，作出对策；由区疾病控制中心、社区卫生服务中心组成专业防治网；以街道、里委、楼组为单位形成社会疾病监控网。上海‘两级政府、三级管理、四级网络’的管理体系正在发挥横向到边、纵向到底的优势，可以覆盖所有上海人和所有的来访者”。但是，在其他城市，尤其是中小城市和县镇，社区究竟能否起到我们所需要的社会动员机制和信息网络的作用还是值得探讨的。譬如，北京市卫生局的一位官员在新闻发布会上说：北京市公布的疫情是以各个医院收治的非典病人和疑似病人的数字为基础统计出来的，北京的疫情监控体系也是针对与已经到医院看病的非典病人和疑似病人有过密切接触的易感染人群展开的，而还没有到医院看病的恐怕就没有被包括在内。这位官员披露了一个数字，有关部门掌握的数字大概在40—50%。北京这种“由点及面”的疫情监控方式显然不如上海利用社区网络进行“拉网式”的疫情监控方式来得周延。非典时刻，我们也看到了中国社会的职业或专业结构中“社会工作”体系缺位的遗憾。社会工作机制是一种市场经济条件下不可或缺的制度安排，在发达国家，社会工作体系起到了在政府和民众间的福利传承机制的作用。也就是说，社会工作者通过他们的工作将社会政策转变为社会行动，将社会福利落实到个人、家庭与社区。我们一直以为，只要有政策法规，加上执法