公共危机管理机制及存在问题

第1页共12页公共危机管理机制及存在问题居安思危，治不忘乱。在经济全球化和政治多极化的国际形势下，我国正在全面建设小康社会。在纷繁复杂的环境中，发展的机遇可能平地而生，而灾祸也可能从天而降。传统的安全威胁因素和非传统的安全威胁因素相互交织，使我们面临诸多的严峻挑战。随着我国现代化建设步伐的加快，国家发展所面临的风险和危机出现的可能性也在不断增加。因此，加强公共危机管理，对于国家成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家安全、促进经济社会的健康发展，具有十分重要的现实意义。一、公共危机管理及其特征人类社会的发展始终与各种各样的危机伴生共存，危机对人类正常生活的干扰和冲击是巨大的。危机引发的现实危险会中止和平进程，瓦解正常的社会关系，破坏正常的生活秩序。危机迫使相关系统必须在有限的时间内做出反应和抉择，采取有效的控制或调节行动，以维持系统的生存。危机是一种导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态。危机导致社会偏离正常轨道，对社会的公共安全和稳定造成重大影响，政府有责任、有义务建立健全危机管理体系，并通过研究危机、危机预警和救治危机，恢复社会的均衡状态。对危机管理的界定，认为危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发会严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。正是由于危机性事件的突发性和危害性，公共危机管理引起人们越来越多的关注和不断深入的思考。公共危机管理已经超越其原来的第2页共12页企业管理领域，被广泛应用于政府管理、公共关系等各个方面。广义的公共危机管理，是指政府及其工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据公共危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。狭义的公共危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过程。公共危机管理已经成为世界各国政府公共管理的重要内容之一。公共危机具有以下几个特征。第一，突发性和紧急性。由于危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力，往往使人们措手不及。如果处理不当可能会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏。第二，不确定性和易变性。这是危机的最重要的特点之一，即事件发生的时间、形态和后果往往无规则，事先难以准确预测。第三，高频发性和扩散性。公共危机的出现频率在不断提高。近30年来，各种国际间、地区间的公共危机从来没有间断过，1974年和1979年两次石油危机、1990年波斯湾危机、1997年东南亚金融危机、震惊世界的美国9?11事件，还有各种地区间的冲突和恐怖活动以及2003年爆发的非典危机等等。同时，由于社会领域潜伏的各种风险很少为某种孤立的系统内风险，大部分会扩散辐射到社会经济运行和生活的各个方面，诱发危机并蔓延更严重。第四，危害性和破坏性。这是危机的本质特征，一个事件或一个状态之所以被称为危机就在于人们正常的工作和生活秩序受到影响，基本的价值受到威胁，如果不加以及时控制，一个群体或一个社会就有可能被肢解，发生混乱。在当代社会，危机给社会造成的损失是巨大的，它能够造成资源的损失、打断政府和社会正常的发展计划、影响投资的环境甚至引起政治的不稳定。而现今人口的增加、全球气候的变化、科技发展带来的负面影响、恐怖主义的发展等诸多因第3页共12页素都使得各种灾害和危机发生的可能性大大增加。因此，面对各种各样的危机，如何建立起一个有效的危机管理体系，不断提升危机管理能力，可以说公共危机管理的最大挑战。二、我国公共危机管理机制及存在问题我国历史上自然灾害频发，洪水、干旱、蝗灾、地震、瘟疫数不胜数。道不完的苦难艰辛，数不清的人间惨剧。历史上的教训应当总结，近年的灾难性危机更值得人们思考。转型期的中国社会，面临着诸多安全隐患，诸如前工业时代的灾难、古典工业时代的风险以及晚期工业社会的大规模危机并存，传统威胁与非传统威胁共生。对于国人而言，火灾、洪水、地震、各类安全事故时有所闻，安全问题天天都讲。2003年岁初的非典危机、2004年春季的禽流感疫情，以及建国以来发生的22起涉难百人煤矿事故，其中2005年以来全国先后发生辽宁阜新孙家湾煤矿2?14瓦斯爆炸事故（死亡214人）、广东梅州兴宁大兴煤矿8?7水灾事故（死亡121人）、黑龙江七台河东风煤矿11?27煤尘爆炸事故（死亡171人）、河北唐山刘官屯煤矿12?7瓦斯爆炸事故（死亡108人）等5起涉难百人以上的煤矿事故，对政府和社会应对突发公共危机的能力进行了全方位考验，再次提出了严峻的问题。目前，我国的危机事件已进入高发期,并呈现出频次高、规模大,组织性强、危害性大,危机波动方式多元、国际化程度加大以及新兴媒体炒作带来的负面影响等特点。我国公共危机管理建设步伐过去长期陷于停滞乃至倒退之中，这种状况直到改革开放之后才得以改观。2003年SARS疫情的严峻考验成为一个重大转折，政府的公共危机管理能力开始受到前所未有的反思和重视，由此获得长足发展。第一，公共危机管理体制和机制初步建第4页共12页立。在长期实践中，我国已逐步形成了统一领导、分级负责、条块结合和属地管理的公共危机管理体制，公共危机应急预案体系初步形成。国务院统一领导公共危机管理，在国务院办公厅设立了国务院应急管理办公室，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作；国务院各职能部门应对职责范围内的公共危机，分别建立了各自的应急管理指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍，并形成了危机事件的预警预报体制、部际协调体制；地方性的危机事件，中央部门给予指导、协调和帮助，实行条块结合管理；跨省区跨部门的重大危机事件由国务院及有关部门直接管理，地方政府配合。大型企事业单位在政府指导下，也编制应急预案。全国各级政府、大型企事业单位应急预案体系已经初步形成。由此，我国初步形成了国务院总体应急预案、国务院专项应急预案和部门应急预案相互配套的应急管理预案框架体系。第二，公共危机管理法制逐步完善。改革开放以来，我国颁布和实施了《特别重大事故调查程序暂行规定》、《中华人民共和国治安管理处罚条理》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》等，为我国全面建立国民经济和社会持续发展的公共危机管理系统奠定了基础。2003年5月，国务院以前所未有的速度制定出《突发公共卫生事件应急条例》，满足了应对SARS疫情危机的急需；2004年3月，现行宪法第四次修改时将国家尊重和保障人权写入宪法，还规定了紧急状态，这使得制定出的应急法律规范有了更充分的宪法依据；2004年4月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》将建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力作为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一项重要内容；2005年9月，国务院颁布了《关第5页共12页于预防煤矿生产安全事故的特别规定》；2005年11月，《重大动物疫情应急条例》颁布实施；2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，受到社会各界和国际社会的高度关注；2006年3月，《十一五规划纲要》以罕见篇幅阐述了我国公共应急建设的目标和计划；2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将完善应急管理体制机制，有效应对各种风险作为建设和谐社会的目标之一。如何提高处置突发事件、保障公共安全的能力，切实加强应急管理，妥善应对公共危机，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，有效保障人民群众生命财产安全，不仅考验并锻炼着我们党和政府的危机管理能力和依法执政、依法行政能力，也是构建和谐社会的内在要求。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，是我国危机管理机制和应急法制建设起着总体指导作用的龙头性法律，在我国应急法律体系中起着十分重要的作用，是我国应急法制快速发展、趋向完备的一个里程碑。它将与其他的现行应急法律规范一道，从根本上解决政府应急管理行为的正当性、合法性与合理性问题，并在我国的社会生活中发挥日益重要的制度规范作用。第三，公共危机管理成效明显。公共危机预防工作突出了关口前移、重心下移的原则；增强了公共危机处置能力；推动了基层和重点部位的预案建设；完善了紧急程序制度，防控紧急权力行使过程中对公民合法权益的伤害；加强了应急管理机构建设、队伍建设、课程建设；提高了采用高新技术的水平，建立统一高效的应急信息平台；改进了对各级各类应急预案和突发公共事件应对知识的宣传教育；进一步完善和强化行政问责机制等。第6页共12页但是，在我国社会转型时期，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未真正完善，又诱发和加剧了一些特殊的社会风险。一方面，由于政府职能转换不完全到位，政府与市场的责任边界不清，存在政府职能的越位和缺位现象。另一方面，我国经济社会发展进入快速增长期和矛盾凸显期，正处于跨越式发展与和平崛起的重大战略机遇期，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件层出不穷，连带问题日益突出。根据世界发展进程的规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至6000美元的发展阶段，往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，也是危机频发的时期。经验表明，如果不能及时处理，一个很小的事件就可能导致一场全面危机。当前，我国正处于此发展阶段。此外，人口膨胀、流动增加、技术发展、环境污染、信息化、经济全球化等因素，也将我国带进一个风险社会，突发事件出现的频率增大。目前，我国政府公共危机管理体系还存在以下主要问题：1.从指导思想上看，政府尚未认识到社会转型期危机的常态化趋势。转型期社会危机的实际发生频率日益增加，除了自然灾害、人为事故等传统危机以外，恐怖袭击、瘟疫传播、生态恶化、核原料泄露等新的危机也不断发生；全球化的发展加速了危机的传播和蔓延。现代社会越来越显示出相互高度依存的特征，如同多米诺骨牌一样，能产生连锁反应。单一的危机如果控制不力，很有可能演化为复合性的危机。同时，城市化进程的加快，人口流动速率的提高，使得城市成为危机的多发地带。转型时期社会利益分化严重、人们价值取向多元第7页共12页化、新旧文化碰撞加剧、传统道德体系失稳，更加加剧了社会冲突的可能性。2.从管理战略看，我们国家尚未制定详实的、周延的、长期的危机管理规划。战略是一个国家、政党、组织长远的规划，战略思维因其具有的超越传统管理模式的优势而倍受人们推崇。它通过对组织所处的外界环境的考察，立足于一种根本性的观点：即给组织以正确的定位，以面对未来日益增长的不确定性。只有居安思危，根据变化了的国际格局、国内形势、公众心态以及执政基础，制定反危机战略，才可以构建操作层面的危机管理体系，做到有备无患。3.从立法的角度看，目前我国公共应急立法滞后，无法适应危机管理法制化、规范化、制度化的要求。实践证明，没有完善的公共危机管理的法制，就没有高效的突发事件的政府管理；完善的危机管理法制是政府危机管理系统中最重要的支撑，也是我国社会主义法律体系的重要组成部分。经过30多年的法制建设，我国公共危机管理的法制已经有一定的基础，但是从整体上来看，法律法规体系尚不健全。4.公共危机管理资源缺乏有效整合。从公共危机管理组织机构和危机管理职能的建设看，中央政府缺少具有决策、会商、协调功能的常设性的危机处理机构；在地方政府层面上，没有根据各地的具体情况，因地制宜地设立相关的常设性的危机管理机构，并且以法律或者法规的形式明确它们的职责、权限、运作程序。目前我国危机管理职能由不同的政府部门承担，相互之间的整体联动机制不健全，危机管理的资源无法有效整合，在综合性的危机面前合力较差，整体上没有形成相互协调、分工合作的格局。第8页共12页5.公共危机管理运作程序上，轻危机预警和善后，重危机爆发后的现场处理，出现两头轻中间重的畸形资源配置格局。首先从突发事件的应急预案看，目前应对自然灾害的应急预案比较全面，但对抗突发社会安全事件的应急预案基本上缺位。缺乏详实的应急预案使人们面临突发事件时，可能会惊慌失措、贻误战机，导致危机事态的恶化和蔓延。其次，