9国有资产管理效益评价

国有资产管理第九章第九章国有资产管理效益评价第一节国有资产管理效益涵义第二节国有资产管理效益评价指标设计指导思想第三节国有资产保值增值指标体系第四节企业效绩评价指标体系第五节中央企业综合绩效评价指标体系第六节国有资产效益管理制度第一节国有资产管理效益涵义一、国有资产管理效益（一）效益效益：某一特定系统运转后所产生的实际效果和利益。效益是管理的永恒主题，体现主观与客观的结合效果：一项活动的成效和结果，是人们通过某种行为、力量、方式或因素而产生出的合目的性的结果，主要侧重于主观方面。效率：特定的系统在单位时间内的投入与所取得的效果之间的比率，倾向于客观方面。（二）国有资产管理效益国有资产追求的效用最大化的形式也是多种多样的。不仅仅表现为国有资产的保值增值，还表现在国家宏观经济目标的实现，也就是说，国有资产管理的又一个重要目标是进行宏观调控国有资产管理效益实际上是其实现国有资产管理目标的程度。国有资产管理效益是指在国有资产管理过程中所得与所费之间的对比关系:1．从内容上看，包括效率和效益两层含义2．从范围上看，包括微观效益和宏观效益3．从对象上看，包括对人和对资产的管理4．从过程来看，包括事前、事中、事后的管理二、效益管理在国有资产中的地位（一）效益管理是发挥社会主义制度优越性的重要手段（二）效益管理是完善社会主义市场经济体制的需要（三）效益管理是探索公有制多种有效实现形式的需要（四）效益管理是推进国有企业产权制度改革的需要（五）效益管理是实现微观搞活和宏观效益的有效途径（六）效益管理是提高政府行政效率的重要组成部分第二节国有资产管理效益评价指标设计指导思想一、围绕国有资产管理的目标进行设计设计国有资产管理效益评价指标体系必须围绕国有资产管理的目标进行。国有资产管理的总体目标至少应包括下述三个方面:（一）经营性国有资产要从总体上保值增值（二）国有资产要有效地服务于国民经济的整体效益和长远利益国企承担如下的职能：（1）营造良好的市场环境：防止私人垄断、提供公共品（2）提供基础服务：基础设施建设和服务，如通讯，邮电，交通（3）进行战略开发：风险高、投资额大的高科技产品的研制（4）其他（三）国有资产要有效地实现政府的政策目标稳定物价提供就业机会，保持高就业缩小地区和居民的收入差距等等二、设计国有资产管理效益评价指标体系应处理的关系（一）要处理好效率与效益的关系（二）要处理好经济效益和社会效益的关系（三）要处理好宏观效益和微观效益的关系（四）要处理好长期效益和短期效益的关系国有资产的宏观效益：国有经济与宏观经济稳定的实证关系1981年我国GDP消费率平均是67.1%。达到最高，接着呈下降趋势，2001～2005年平均是56.8%，下降了10个百分点，最终消费对GDP贡献率由1981年的93.4%下降到2005年的36.1%，到2006年GDP消费率下降为50%，2007年为49%，与最高年份的1981年相比下降了18个百分点，而全社会固定资产投资则不断增长，近几年尤为突出，远高于GDP增长速度(见图)，GDP增长对投资的依赖越来越严重，多年来的扩大内需政策仍不能扭转此局面，这与政府主导的投资有关，即经济过热和经济低迷时用政府行政力量压缩投资和扩大投资，形成中国经济特有的行政干预性周期波动。由于从1994年的财政税收体制改革起，根据有关规定国有企业就没有上缴利润作国家财政收入。既然国有企业利润没有向国家分红，则其所获利润主要去向就是转为所有者权益留在企业里，即除了部分作流动资金和支付非国有股东股息(如中国石油股份有限公司2005年1333.6亿元净利润，支付非国有股东股息为14.86亿元)，以及部分用作企业内部的(高)福利后，大部分用作新增投资。以中国石油天然气集团公司为例，从2000～2003年，四年的净利润合计为954亿元，但2004年的固定资产却比2000年增加了934亿，这就说明了大部分的利润转为固定资产投资。1998～2007年，国有企业利润总额合计6万多亿元(右表)，这些盈利没有上缴国家财政收入，除部分地方国有企业上缴地方财政、部分作流动资金和支付非国有股东股息及职工福利外，相当部分转为固定资产投资，在减除固定资产折旧后，这与国有企业净资产总额从1997年的50371亿元增加到2007年的144596亿元的增加额94225亿元的数据相吻合。在全社会固定资产投资中，国有经济占比例一直最高，1995年占54.4%，2000年是50.1%，均超过一半;2001～2005年分别是47.3%、43.4%、39%、35.5%和33.4%，虽然未过半但仍占比例最大。国有经济每年的固定资产投资不断膨胀，由1998年的15000亿元增加到2007年的近40000亿元。随着国有企业利润留存规模的不断扩大，一些企业盲目投资、重复建设的现象比较突出，由此带来的大量投资，对全社会投资增长过快的驱动作用愈加明显。国有垄断企业既然具有垄断所带来的高投资回报率的“超额利润”，又不用上缴，转为固定资本投资是主要渠道，国有企业利润转化为投资是造成我国投资率过高的主要原因之一。公司治理学者M-ichaelJensen，基于自由现金流量假说指出,由于公司分红会导致管理层可支配资源下降,管理层总是期望把净利润用于再投资而不是分红。国有经济的微观效益：国有经济改革与“再国有化”的问题1999年通过的中共中央文件《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质”。2006年国务院办公厅转发国资委的文件《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》，只是提出“推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用”。其中“重要行业和关键领域主要包括：涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。后来按照国资委解释上述文件和所作的部署是：国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。其中，对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股;对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业，国有资本保持绝对控股。同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。其中，机械装备、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属行业的中央企业要成为重要骨干企业和行业排头兵企业，国有资本在其中保持绝对控股或有条件的相对控股;承担行业共性技术和科研成果转化等重要任务的科研、设计型中央企业，国有资本保持控股。2007年通过的《反垄断法》[13]第七条却规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，将国有垄断企业置于《反垄断法》之外。1998年到2007年，国有企业户数从23.8万户减少到11.2万户，减少了一半，但资产总额却从134770亿元增加到362058亿元，增加了两倍;利润总额从214亿元增加到17442亿元，增加了80倍。在11.2万户国有企业中，中央管理企业为1.54万户，占国有企业总户数比例不到14%，但利润总额却为9992.9亿元，占全部国有企业利润总额的57.3%。2007年，资产负债率为60.01%随着国企改革第三阶段鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效过程的推进，国有企业资产中涉及数额巨大的亏损项目核销及其它负担的包袱剥离，甚至2003年国有资产监督管理委员会成立后，提出要实现“国有资产‘保值增值’和国有企业‘做大做强’”，不断扩张国有垄断企业，其利润相关效益指标也节节攀高，但这几乎是高度垄断的结果。2006年和2007年，中央企业利润总额的63.3%和55.1%的利润来源于中国石油、中国石化、中国海油、中国电信、中国移动、国家电网、南方电网几家垄断企业。2001～2007年，资源性、行政性垄断企业的利润总额占全部国有企业利润总额的约70%。资源性、行政性垄断行业国有企业利润总额及所占比例为应对2008年的国际金融危机，中国实施4万亿元投资的刺激经济计划，但大部分投向国有企业特别是中央企业，2009年上半年7.37万亿元的新增贷款让国字号企业“手握重金”，各地方政府更对中央企业的投资频抛绣球，甚至民营企业也向国有“转身”。在民营经济发达的浙江，杭州民营华立科技被上海国资背景的上海远洋渔业接手退居第二大股东;绍兴的轻纺城从民企精功集团“回归”国有控股;银泰股份中的复星集团、建龙集团等民营股东“全身而退”，国资背景的京基投成第一大股东变身国企;宁波钢铁也被宝钢集团收入囊中。山东钢铁集团“收编”民营的日照钢铁，以及具有央企和地方国企背景的房地产公司近期频频亮相土地市场，2009年5月初至7月18日，北京、上海、重庆、广州、杭州等重点城市相继上演国企抢地热潮，中字号与国字号企业在两个月内，陆续竞得近20幅热门地块，涉及土地款超过265亿元，其中，刷新单价和总价的地块达到13幅，造就了一批“地王”等等。由于国有企业基本控制上游产业或多数处于基础产业，处于下游消费端的民营企业成为“国资”低价扩张的对象，“委身嫁入豪门”。国有经济的社会效益：国有资产效益与社会保障基金1998～2007年这十年来，不包括金融类全部国有赢利企业盈利总额近9万亿元，赢利总额减亏损总额后所得的利润总额为6.2万亿元。2007年被认为开始实行“国企分红”的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》实施，也只是在2007年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益。中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益.这还并非是真正的“国企分红”随着国有企业的赢利能力增强，国有企业就有必要也有条件将部分利润上缴，充实全国社保基金，并建立全国统一的覆盖包括农民居民的全国性基层养老金保障制度。2007年，不包括金融类企业的国有企业11.2万户，总资产362058亿元，利润总额17442亿元(其中中央企业1.54万户，总资产146959.5亿元，利润总额9992.9亿元)，如果按照一般国外的盈利水平的1/3比例上缴折算，则有5800亿元，相当于同年基本养老保险支出的5965亿元基础上增加了一倍;如果按1/2比例上缴折算，则有8721亿元。这些增加的资金将弥补基本养老保险的收支缺口，并可低标准地覆盖农村居民的养老支出，因为根据《中国统计年鉴2008》数据，2007年底全国人口132129万人，农村居民占55.06%，并按所反映的抽样调查样本，55岁以上人口占比为19.8%，那么其中55岁以上农村人口为14405万人，按照每人每年2000元发放养老金，仅需要2881亿元，完全可以低标准、广覆盖地承担包括农村居民在内的国民养老支出。国有资产管理的自身效益：国有经济改革的绩效判断a.国有企业改革的实际成本假定：国有企业改革的成本为国有企业造成的国有银行不良贷款损失+国家财政对国有企业亏损补贴+全部财政补助下岗职工基本生活保障资金。(1)国有企业造成的国有银行不良贷款损失：如果从剔除政策性剥离因素和分类方法等影响后的不良贷款余额来看，国有银行不良贷款总额2000年达到3.7万亿元的高峰，在此后的5年里，一直在3.6万亿元的高位徘徊。到2006年，国有金融资产管理公司的不良贷款回收率为24.2%，按此计算3.6万亿元的不良贷款只能回收0.87万亿元，资产损失则为2.73万亿元。由于国有企业占国有银行贷款的70%(一般来说