第七讲--我国古代地方行政制度

第七讲我国古代地方行政制度秦汉的郡县制；隋唐地方行政制度；宋代地方行政制度；元明清地方行政制度；本讲小结第一节秦汉地方行政制度•一、郡县制的确立•秦始皇二十六前（前221），秦统一六国，接着秦王朝北征匈奴，南伐五岭，初步奠定了我国古代辽阔的疆域。•在地方行政体制上，秦始皇最后采纳了李斯的主张，在全国推行郡县制，建成“海内为郡县，法令由一统”的政治体制。•秦初，全国设三十六郡，后随着疆域的不断扩大，增至四十六。秦设郡的原则一是按山川、自然地理条件，其二从军事、政治经济等因素考虑。边区的郡，军事的因素考虑得多些，而内地的郡大多集中在政治、经济发达的地区。•郡行政长官称郡守，由中央任命，掌一郡政治、经济、军事与司法等事务。•郡下设县，为地方基层政府。万户以上称县令，不满万户为县长，县令（长）主管县内政务，均由中央任命。•县下是乡，实行以县统乡，以乡统里的地方基层组织制度。乡设三老、有秩、啬夫、游徼，分掌地方教化、民政、诉讼、治安以及征收赋税等事。•乡下有里，设里正，掌管百家。里下百家按什伍组织编制户籍，是地方最小的行政管理单位。•秦建国后，创建了中央以皇帝为核心的三公九卿制，地方上推行乡里组织为基础的郡县制，这种从中央到地方的严密行政体制，对后世影响极大。“天下之治，始于里胥，终于天子”。专制集权的中央行政体制与严密的地方基层组织，似垂直的两端，维系着整个封建社会。二、汉初郡国并行政体•“汉承秦制。”在地方行政体制上，与秦略有不同。即在实行郡县制的同时，又实行分封诸侯王的郡国并行政体。•在楚汉战争中，出于军事上的政治上的需要，刘邦曾封八个异姓王。随着异姓王的逐个翦灭，刘邦又封宗室子弟子为王，“皇子封王，其郡为国”，一下子封了九个同姓诸侯王，这些诸侯王封国极大，致使“藩国大者，夸州兼郡，连城数十”。汉初全国共五十四郡，诸侯国占三十九，中央控制的郡仅十五。•势力过大的诸侯王自然成为政局日益不稳定的因素。他们持亲骄横，渐与中央抗衡，成为“国中之国”。汉初实行的郡国并行政体，也在一定程度上缓和了社会矛盾，赢得时间以促进经济的恢复和发展。三、汉代地方行政机构与职能•（一）郡•郡是汉代最高一级地方行政机构，无论从政务性质、设置规模，都要比秦代健全得多，按职能及地区远近，西汉郡可分为四类。•1．三辅郡这是京师及其附近地区的郡。京兆尹、左冯翊、右扶风称三辅，辖区为京畿及其附近地区。•2．内郡这是设置于广大内地的郡，行政长官为郡守（亦称太守），秩二千石。汉代郡守职责比秦有所扩大，除掌管行政、司法及部分军权外，还有劝民农桑、推荐人才、考核官吏等任务。汉代大之千里一郡，人口百万，平均一郡辖15县。太守专郡，信理庶绩。汉代内外相制，轻重相权，较好地处理了中央与地方的关系，被视为我国封建社会地方行政制度之楷模。•3．边郡设置在少数民族地区和边地的郡，如西域都护府。其主要职责为军务和安抚少数民族及进行开荒屯田诸事。•4．诸侯王国诸侯国地位与郡相等，王国的行政管理体制，“同制京师”，诸侯国君有行政权、财政权、司法权与军事权。至西汉后期改革，诸侯王唯衣食租税，名存实亡，与郡县一样，完全由中央政府控制。（二）县及乡里组织•（二）县及乡里组织•1．汉代的县级行政单位有县、侯国、邑和道。县是地方一级，有较独立的行政系统，县令（长）对县内事务无所不统。•侯国是列侯的封地，是对功臣的赏赐。列侯仅有食封地赋税之利，而无治民之权。•邑这是皇太后，皇后和公主们的封地。•道这是少数民族聚居地区的县一级行政单位。道与一般县的区别在于：一、保留了少数民族原有的生活方式，二是在征税方面有所优惠。•2．乡里组织汉代地方基层行政组织是乡里，县以下又分若干乡。•乡置三老、啬夫，游徼。“三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼禁盗贼”•乡下有里，为民众聚居之处，设里正或里魁，掌百家。里正由具有一定数量以上家产的人户充任。里下按什伍偏户。什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官。（三）州•汉代地方行政体制中变化最大的是州。从原来的监察区演变成行政区。至东流末，地方行政级数从原来的郡县二级变成州郡县三级制。•刺史地位的变化表现在：•1．监察范围扩大，干预行政•2．设有固定治所和拥有庞大僚属。刺史幕僚有别驾、治中、主薄、兵曹、薄曹、文学从事、劝农从事等。•3．掌握兵权刺史地位提高更重要表现在掌军权。他们且在军事行动中不断扩大自己的权力，遂成为地方拥实力之割据势力，形成“刺史内亲民事，外领兵马”的局面。东汉末形成的军阀割据势力，其基本力量实为地方之刺史，郡守，它加速了东汉的灭亡。第二节隋唐地方行政制度•一、隋代地方行政区划的改革•（一）州（郡）、县二级制•隋立国之初，州郡数量成倍增加。地方区划过小，机构重叠，人员增多，效率低下，政局不稳。583年兵部尚书杨尚希对此上书建议：“窃见当今郡县，倍多于古。具僚已众，资费口多，吏卒倍增，租调岁减；民少官多，十羊九牧。今存要去闲，并小为大。国家则不亏粟帛，选举则易得贤良”。隋文帝接受建议，“罢天下诸郡”，实行州县二级制。隋文帝并郡于州，废无事之冗员，既厘定了地方行政区划，又节省了行政费用，提高了行政效率，是一次重要的地方行政区划改革。•隋时为加强中央对地方的控制，常派遣中央官吏出使地方，督察地方行政。此外，随后又收地方人事权于上，九品以上州县官，均由中央任免。吏部还对地方官每年进行考核。地方长官三年向中央述职一次，不得擅自进京。县州佐官每三年需更换，不得久任，地方官一律由外籍人士担任。•（二）基层组织•县为州（郡）之下的行政单位。以县政的繁简、忙闲、轻重为标准，分县为上、中、中下、下四等。•隋代的地方基层组织，沿北魏三长制。五家为一保，设保长，五保为一里，设里长；四里为一党，设党长。党上为乡，藉以加强对乡里的控制与管理。隋代地方基层组织，在掌理户口，查核户籍，收取赋税方面起了重要作用。二、唐代地方行政改革•（一）州•唐承隋制，在地方行政区划上尽管前后有变化，但州、县二级制，是基本行政单位。唐分州为上、中、下三等。四万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州。唐初重视刺史的人选，认为“治人之本，莫重于刺史”。唐太宗还把各地刺史名单记于屏风之上，坐卧常看，对他们的善恶政迹，时刻记下，以备黜陟。•（二）府•唐代出现与州平级的地方行政单位——府。它是特殊的州。府有四种类型：•1、京都及行在府。唐初以三京为府：长安为西京，称京兆府；洛阳为东京，称河南府；太原为北京，称太原府（太原因高祖起兵之地，故特设府）。此后又设凤翔府、成都府，合称五府。•2、都督府。都督所在之州称都督府，可督州县。都督府分上中下三等。中唐后都督带使持节，称节度使。都督职责逐由节度使代替。•3、都护府。唐在地方制度上继汉制，在少数民族聚居地广置都护府，既是中央的分治区，又是监察区，一般不干涉少数民族内政。•4、羁縻州府。唐代在边陲少数民族聚居之地行羁縻州府。这些地区远离中央王朝，不便派中央官员统治，就由当地少数民族首领进行地方自治。•都护府和羁縻州府的设立，有利于唐王朝对边疆地区的管辖，也有助于汉族与各少数民族之间经济文化的交流，以巩固国家的统一和促进多民族的团结壮大。•（三）县级基层组织•唐代县分二类，六个等级。一类为京都及陪都所在地区县；另一种为一般县。唐全盛时有一千五七十三县。•唐乡里组织为分为乡、里、村（坊）、保、邻五级。四家为邻，置邻长，五邻为保，设保长，五保为里，有里正。在里、保之间，农村设村，有村正一人；在城镇，五百户以上置坊，设坊正一人。五里为一乡，置耆老一人，亦称父老，地位与汉三老相仿，掌教化。三、唐代地方监司——道和节度使的建立与演变•（一）道•唐代的道，最初以地方监察区出现，后演变成地方行政区。•为加强对地方的监察，太宗贞观元年（627）依山川地形分天下为十道监察我。玄宗开元廿一年（733）为进一步完善地方监察，又分十道为十五道。每道置采访处置使，负责对辖区内官员的监督工作。同时，采访处置使有了固定的治所，始置僚属，并授印办公。随着职事的增多，权力的扩大，道内一级官员逐由监察官向职事官演进，道逐渐成为州以上一级行政区划。•（二）节度使•节度使可追溯到魏晋时的都督制。当时都督大多带节，是掌军、政的地方长官。唐在沿边地区设大都督，其职掌限于军事。都督常使持节，可全权处置军事，称节度使。节度使常以采访身份出巡地方，成为事实上道一级的长官。更有甚乾，有的还身兼向个节度使。安禄山一人掌今辽宁、河北、山西山省的军、政、财大权，领兵十六万四千人。节度使“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”。节度使又称方镇、藩镇、节镇，是中唐后中央集权削弱，地方势力发展的表现。藩镇擅权的政治形势一直到唐末都未能改变，它导致了唐的灭亡和五代的割据。第三节宋代地方行政制度•（一）知州、差遣和通判•鉴于唐末五代藩镇割据的教训，宋在地方行政制度上采取收权于中央的方针。知州是知州州事的简称，是皇帝直接委派京官去掌管一州之政的官员。这是宋地方官制的特点。于是地方上出现两套制，它有别于州之刺史、县之县令。他们比刺史、县令更掌握地方实权。这种官职与职权相分离的做法，也称“差遣”，即本官不务本职，行政权力集中于皇帝和中央政府派到地方去的知州、知县手里。这种“差遣”制度，中央与地方均有，它造成组织机构设置与职权行使的脱节。•宋代为更有效地控制知州、知县，又设通判，以对他们起牵制和监督作用。“通判、州各一人，分长吏均理，州府之政，无不统治”。宋代还实行中央派到地方去的官吏，实行任职二年一换和本地人不担任本地官的制度，目的在于防止地方官久留于任，发展地方势力。•上述这些在地方制度上收权于中央的做法，造成机构庞大，冗官众多的现象，其结果权力结构松散，效率低下，不能很好地行使国家的行政职能。（二）路、州、府、军、监•宋太祖后又在州之上设路制。后宋对地方采取“制其钱谷”的方针，把地方财政收归中央。为加强水陆运输和征收赋税，就设路制。南宋时则为十六路。路内主要设并行的四个机构：•帅司，经略安抚使，掌兵民之事；•漕司，转运使，掌赋税和督察；•宪司，提刑安察使，掌刑狱及刺举官吏之事；•仓司，提举安察使，掌地方抚恤、赈济之事。•帅、漕、宪、仓合称“四监司”。他们互不相统，而相互监督，直接对中央和皇帝负责。•路下面是州，与州并级的还有府、军、监，是同一级地方政府，直属中央。•府比州重要，一般设在首都、陪都和皇帝幸行所在地。•原驻军的所在地，不另派行政长官，由军事长官统治，称军。•宋在工矿或铸币所在地由中央派官员监督统治地的地区，称监。全盛时有监六十三。（三）县及基层保甲制度•宋代有县一千五百八十九个。县下有乡，设乡书手一人；乡下有坊（城厢）、里（乡村），设坊正或里正一人，里下有户，设户长一人。王安石变法后，县下推行保甲制。以十家为保，设保长，五保为一大保，设大保长；十大保为一都保，设正、副都保二人。保长、大保长、都保长都由地方有才干和有家产人选任。保甲制还规定，不论主户和客户，凡一家有两丁以上者，选一人为保丁。各大保每夜派五保丁巡夜，维持地方治安。同时实行连坐，若保内发生不轨行为，必须告发，否则同保株连坐。第四节元明清地方行政制度•一、元代地方行政管理体制•元朝的版图是我国历史上最大的，超过了汉唐盛世。《元史·地理志》写道，元朝的疆域，“北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表。”•（一）行省的建置•末元建立的省制，又是新的一种体制，此制相沿至明清，并至今不衰。•元代地方最高行政划行省，是“行中书省”的简称，又称“省”。•至元廿七年（1290），元廷在全国范围内调整行省建制，正式定行省为地方最高行政区划。十行省，即河南、江浙、湖广、陕西、辽阳、甘肃、江西、云南、四川等行省。•（二）行省制特点•1、职权大，地位高。•行中书省职掌是“掌国庶务，统郡县，领边鄙，与都省为表里”，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。•2、区域划置有利于统治•元统治者吸取了汉唐以来地方割据势力据险对抗中央政府的这一教训，打破了自然的疆界，极力不使某一地区成为地方长官据险称雄的国中之国。地方区域的设置，人为的使自然区域割开，造