中国地方预算体制的绩效评估及指标设计

中国发展研究基金会公共预算研究项目中国地方预算体制的绩效评估及指标设计北京大学课题组2006年10月*本文为“中国地方预算体制的绩效评估及指标设计”研究课题的总报告。作者感谢中国发展研究基金会与北京大学中国经济研究中心的资助。北京大学（现为美国宾夕法尼亚大学与宾州州立大学经济学博士生）胡向婷、白洁，清华大学经济系博士生超俊超参加了本课题研究。北京大学硕士生练唯诚、周艺艺、贾瑞雪、刘海燕（现为美国弗吉尼亚大学博士生）、王斌（现为美国德州奥斯汀大学博士生）、周子彭、初宁、张懿参加了县级财政调查。北京大学深圳商学院2005级研究生班全体同学参加了深圳市公共财政调查。这个课题成果是上述所有70位博士生、硕士生共同劳动的结晶。本人在此向所有这些同学谨致深深的谢忱。作者感谢中山大学公共管理学院马骏教授与北京大学郝朝艳博士提供的数据与文献帮助。当然，作为总报告的作者，本人对文中错误完全责任。目录第一部分中国地方政府的支出规模...........................................................................................2一、地方公共支出占当地GDP的比重...................................................................................2二、人均地方财政支出...........................................................................................................4三、地方政府预算内支出占全部预算支出的比重...............................................................5四、地方政府的预算外支出规模...........................................................................................7第二部分地方财政绩效的存在问题.........................................................................................14一、三种财政行为.................................................................................................................14二、预算执行过程的随意性.................................................................................................17三、绩效体系偏差.................................................................................................................20四、地方公共管理的成本升高、效率递减.........................................................................22五、公平性分析.....................................................................................................................24第三部分地方政府绩效体系与绩效预算.................................................................................26一、降低“纵向不平等”，减少政府行政层次，降低行政管理成本...............................26二、降低公民在基本公共品需要的满足上的横向不公平要求建立全国性最低标准的教育、医疗、社会保障体系.....................................................................................................28三、旨在转变政府职能的体制改革.....................................................................................29四、政府绩效体系的改进...................................................................................................31五、在新的契约制度下实施绩效预算.................................................................................331地方政府（省级与省以下的市、县、乡四级政府）的预算行为，从1994年颁布预算法以来，有了一些改进，其中最大的改进有三项：一是从1996年开始将13项预算外基金与收费纳入地方政府的预算内。二是从2000年以来某些地区（例如深圳市、河北省开始试行部门预算的一些做法，其目的在于使地方公共支出与政府绩效联系起来。）三是从2002年开始农村费税改革，到2006年起全面取消农业税，使地方政府的预算面临更严的财政纪律约束。随着政府推进的行政管理体制改革的深入，各地都在“为人民办实事”的口号下逐步将政府提供公共服务的重大项目公开化。但是，中国地方政府的预算体制在许多关键点上——比如预算规模的决定、公共支出结构、预算规模、预算的公开性透明度、政府绩效评估、对预算的审计与监督等方面，都存在着严重的缺陷。这些问题使我们担心，中国现行的地方政府预算体制，难以有效地配置地方政府手中掌握的大量资源，难以有效地节约中国政府公共管理的成本，难以有效地缩小地区之间的差距，这些，都会弱化中央政府宏观调控的效应，归根结底，会影响中国地方政府的按社会主义市场经济的要求建立高效、公正的公共服务体系这一目标的实现。本研究项目采用三种方法（1）对全国8省8个县3个市的调查案例分析；（2）对财政数据的计量统计分析；（3）以发问卷的方式对民众关于公共服务要求与满足程度的调查。研究对象是中国地方政府的预算行为。我们的研究发现，在1994年以来的12年中，中国地方政府所掌控的资源规模无论是从绝对量，还是相对量上度量，都大大增加了。那种认为地方财政“事权与财权不对称”，以至于地方政府无钱提供公共服务的说法，从全国来说，是缺乏依据的。无论是中国地方政府的公共开支占本地GDP的比重，还是地方预算内公共开支占全部预算内公共支出比重，在国际上讲都是高的，问题出在结构上。（1）地方政府的公共支出中弱化了对基本公共服务的提供；在地区之间，现行预算体制扩大而不是降低了地区差异。而这种结构上扭曲反映的恰恰是体制上的问题：现行的预算体制无力合理配置地方政府手中的公共资源，以至于在地方政府的公共资源大大增加的同时，民众尤其是农业大省的公民，对基本公共品的需求却无法满足。本文是“中国地方预算绩效评估及指标设计”这一研究课题的总报告。本报告分三节，第一节估算当前地方政府财力的规模，这主要是为了澄清“所谓地方政府财力不足”的种种模糊认识，这一节尤其是独立地给出了我们对“土地财政”的规模估算；第二节则分别从地方政府的收入特点，预算随意性、绩效体系2偏差、效率与成本，以及公平性缺失等方面分析了中国地方财政预算体制在绩效上存在的问题；最后，在第三节，我们对地方预算绩效体系的建设提出若干建议。第一部分中国地方政府的支出规模在这一节，我们先用“预算内支出加预算外支出占当地GDP的比重”，“人均财政支出”，以及“地方预算内支出占全部预算内支出的比重”这三个指标来度量中国地方政府所掌握的公共资源规模，然后讨论“预算外”规模与“土地财政”。一、地方公共支出占当地GDP的比重图1.1显示了1994年—2003年全国各省“地方财政支出占本地GDP比重”的变化趋势，这里只计算纳入国家统计口径的预算内财政支出与预算外财政支出。注意，我们并没有简单地用全国地方政府公共支出去除以全国的GDP，而是分省计算“财政支出/GDP”，然后取全国均值，因为每个省的财政支出只有与本省GDO相对比，才能显示出地方政府所掌握的公共资源在当地经济中的比重。结果显示：1.按国家统计口径的地方预算内与预算外公共支出占当地GDP的比重，从在1994－2003年这10年中从15.6%上升至21.0%。共上升了5.4个百分点。进入2000年以后，这个比重一直在21%－22%之间。3图1.1地方财政支出占GDP的比重（省均值）00.050.10.150.20.251994199519961997199819992000200120022003（％）2.如果分省看,公共支出占当地GDP比重高的省份大都集中在西部不发达地区。如西藏(1994年该比率就达67.6%)，2001年以来一直在76%与85%之间，云南、甘肃、内蒙古、青海等省、区；反之，越是发达地区，如江苏、浙江、广东、山东等沿海省份，公共支出占当地GDP比重倒反而是低的，其中，江苏与山东两省该比重在那10年只从7.8%上升至10%或11.%。山东省的“公共支出/GDP”比率从2000年以来一直是全国最低的，只相当于全国平均数的一半左右。3.“公共支出/GDP”的各省平均值在过去10年中上升5.4个百分点的事实，说明中国地方政府财政规模比经济规模的增长速度要快。1994年中国分税制为重点的财税改革的宗旨是：提高财政收入占全国GDP的比重，提高中央财政收入在全部财政收入的比重。地方财政支出占当地GDP比重的上升是在这个大背景下发生的。就全国来说，预算内财政收入占GDP的比重从1994年－2003年只上升了6个百分点。加上预算外收入，财政收入/GDP的比重在1994年是15%，在2003年为24.5%，共上升9.5个百分点。但地方政府财政支出（预算内与预算外支出）总量与全国GDP的比重在同时期从1994年的11.81%，上升为2003年的17.93，即增加了6.1个百分点。所以，无论是“公共支出/GDP”的分省均值还是全国总比率，地方政府所控的经济资源不但在绝对量上增加了，而且在相对量上也大大增加了。上述三个结果说明，一方面地方政府无论是各自作为在本地经济中的份额，还是作为地方政府总体在全国经济中的份额，在1994－2003年的10年里都显著增长了。但另一方面，“财政支出/GDP”这个比率并不是经济进步的标志，在发达地区，这个比率往往是低的。这就引出一个问题，政府预算规模膨胀能否促进经济发展与增长？政府化钱是否有效率？本文的关注点就在于此。4二、人均地方财政支出我们同样取各省、市、区人均公共支出（包括预算内与预算外支出）的省均值。图1.2就给出了1994—2003年间的变化趋势。平均说来，人均地方财政开支从1994年的589元增到2003年的2120元。10年间涨了3.6倍。这个速度，图１.2.人均地方财政支出（省均值）00.050.10.150.20.251994199519961997199819992000200120022003（万元）表1.1省与省之间在“人均地方财政公共开支”上的差异财政支出占GDP的比重（％）人均财政支出（万元）1994200020032003东部大城市北京0.1291570.2295490.2272190.571651上海0.1288410.1639280.193760.707866农业大省安徽0.09373