公共支出绩效评价原理与案例研究

公共支出绩效评价原理与案例研究上海财经大学中国教育支出绩效评价(研究)中心主任博士生导师马国贤“第一届许毅财经科学基金”一等奖(2006年)《预算绩效管理》获财政部成果获奖公共支出绩效评价的原理与案例研究•(提纲)•第一部分前言：什么是预算绩效管理•第二部分财政绩效评价原理•第三部分财政绩效评价案例•第四部分绩效评价与财政改革•第五部分结论•提问，解答前言：什么是预算绩效管理•一、基本观点•二、绩效与绩效管理–(一)什么是绩效？–(二)绩效的分类–(三)政府绩效的特点–(四)预算绩效管理的内容•三、预算绩效管理的历史–前言结束返回一，基本观点1.支出是政府理财的核心。出于支出需要，政府才去组织收入。一个有漏洞的预算，收入越多越糟糕。2.增加财政收入未必能解决财政困难。在支出与效果脱节的制度下,存在着“财政悖论”，必须进行制度创新。–2003年中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》“建立预算绩效评价体系”。2005年《政府工作报告》要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。2006年9月，温家宝(国务院工作会议)指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。……，要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。”–2008年《政府工作报告》“推行行政问责制度和预算绩效管理制度”3.预算绩效管理是科学理财的基本路径。“预算是庶政之母”，这就是说，先有科学理财，后有公共管理科学化。科学和民主是永恒主题.科学理财应当以绩效评价为起点。这也是全球政府改革的基本路径。4.绩效评价是基础环节，也是科学理财的起点。难点是绩效指标。返回(一)什么是绩效？•按《1950年美国预算与会计程序法》，联邦预算局指出：绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来测量他们在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。•绩效指财政效率，早期称为“三E”标准(Economic经济、Efficient效率、Effectives效果)，来自企业管理。由于在政府管理中存在着内涵不清，缺乏方法论支撑问题。上世纪80年代，绩效替代了“三E”，成为公认词汇。•虽然国内尚无统一约定，但其内涵大体一致，指财政效率。绩效是从效率的一般公式演变而来的，指公共支出获得的有效公共服务。•效率的公式为：•(公式1)•绩效的公式为：••(公式2)返回UE=()F收益效率支出或成本ufS)E=F有效公共服务绩效(或财政效率公共支出(二)绩效的分类•绩效是与支出相联系的概念，包括以下问题：–1，花钱购买的产品、服务是否符合需要？–2，以什么价格购买？–3，与花钱相比，购买的公共服务是否值得？•绩效可分为私人部门绩效和公共部门绩效。–绩效项目指那些能独立管理、独立计算支出和效果的事项。绩效公共部门绩效私人部门(企业)绩效财政绩效政府绩效绩效项目支出绩效事业支出返回(三)政府绩效的特点•1.绩效指向公共部门的业绩。–业绩(成绩)是指增进公共利益的外部结果，它基于有效公共服务，不同于工作总结,具有可测量性。•2.绩效通过评价来测定。–绩效并非自然界的物质，而是管理概念，必须结合部门工作，建立指标,通过评价来测定。没有评价就无所谓绩效，没有会计核算也就没有利润。•3.绩效与一定财政拨款相联系，具有配比性。–绩效指向公共服务的效果，属于目标管理。它强调投入与绩效的配比关系。•4.绩效是一个时间概念，它依据结果。–返回(四)预算绩效管理的内容–指按财政效率原理建立的，以绩效目标，绩效拨款、绩效评价为基本环节的管理制度。•80年代以来西方“政府改革”包括三个再造，一个评价。•“三个再造”--–职能再造也称结构改革，用委托代理原理重新界定政府职能，缩小直接管理范围，凡能用市场方式解决的就不再直接管理，如政府采购、政府招标等，凡是社区和基层政府能做的，采用“上级政府出钱或分担，委托社区实施”的方式；–管理流程再造程序或技术层面改革，推行政府机构的信息化、扁平化管理，流程化，环节化管理；–预算再造按效率原则建立基于有效公共服务的绩效预算。•“一项制度”--公共支出绩效评价制度。•绩效管理是从上世纪80年代起，西方国家开展的“政府改革”运动的核心制度。•意义：不是去变革社会制度，而是在既定的社会制度框架内，应用绩效原理来实现公共管理科学化，恢复政府威信，缓解社会矛盾。•预算绩效管理有50多个国家应用，既有发达和欠发达国家、也有民主国家和专制国家。什么是流程再造？•上世纪80年代，美国麻省理工学院教授MichaelHammer和CSC顾问公司总裁JamesChampy在企业调研中发现，一些公司在实施改革后取得惊人成就，其原因只是改变了某些业务流程或取消了某些业务环节，进一步研究发现，追求根本性而不是渐进性变革是共同特点。而改革提出的问题，既不是“如何把我们的情做得更快”，也不是“如何用最低的成本来完成我们现在所作的事情”，而是“为什么我们要做现在正在做的事情”。•两人在更广泛地调查中发现，许多公司职员所作的工作与满足客户的需求无关，他们所作的许多事情并不能创造高质量、低价格的产品和服务，而只是为了满足本公司内部的规定和要求而已。1990年两人在哈佛商业评论上发表的《ReengineeringWork：Don’tAutomate，Obliterate》指出：–(1)企业有必要进行业务或流程再造。流程再造指对企业的业务流程作根本性的思考和彻底的重建，在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，从而最大限度地适应以顾客(Customer)、竞争(Competition)、变化(Change)为特征的企业现代化经营环境。–(2)流程再造应有四个主要层面：组织结构的改革、管理系统的改革、人事管理的改革，信息技术的应用。•政府管理与企业管理有类似性，该改革成果很快为政府采用，兴起了政府流程管理改革高潮。绩效管理、绩效预算与绩效评价•绩效管理是一种与后工业社会相适应的管理模式。它有三个基本环节组成。•绩效预算、绩效评价是管理环节(制度)，其中，绩效评价是旧制度到新制度的“入口”。•返回预算绩效管理图示战略目标资金结算预算执行：1,政府采购2,国库集中收付1,绩效目标2,绩效拨款(预算)3,绩效评价(监督)旧制度1.绩效指标2.事业成本三、预算绩效管理的历史•1，美国：–-1950年美国《1950预算与会计程序法》提出绩效预算(PB)，但未落实。–-60年代项目计划预算(PPBS)–-70年代目标管理(OM)，–-80年代零基预算(ZBB)。•2，英国1980年率先进行公共支出评价(雷纳评估)。–1982年起列为财政部经常性工作。•3，澳大利亚1984年、新西兰1985年引入该制度。•4，美国1993年联邦议会通过《政府绩效与成果法案》成立了以弋尔为首的国家绩效评价委员会。–根据这一法律，联邦政府对公共教育支出进行绩效评价，通过评价，建立了以教育质量、在校生数量指标为核心的绩效预算。进而扩展到各政府部门。–2000年，世界上有50多个国家进行了绩效改革。返回项目化管理第二部分公共支出绩效评价原理•一、什么是公共支出绩效评价•二，绩效评价的作用–(一)它是实践科学发展观的要求–(二)它有利于摸清“家底”，提供科学决策资信–(三)它有利于转变理财观，搞好财政建设•三，绩效评价指标设计：“一观三论”–(一)花钱买服务的预算观。–(二)公共委托----代理论。–(三)目标----结果导向管理论。–(四)为“顾客”服务论•四、预算绩效管理的特点–(一)以绩效指标为工具–(二)由追求“省钱”到有效供给。–(三)多目标管理•五、绩效评价的原则–第二部分结束返回一、什么是财政绩效评价–也称为公共支出绩效评价，指政府和财政部门依据“花钱买效果”理念和评价程序，借助于绩效指标工具，对公共支出的业绩、效果进行评议和估价的制度。•1.它是一项公共管理制度，而非突击措施或临时行为。–制度是用来约束和激励行为的规则，具有长期性特点。•2.它用于评价政府的业绩或效果–效果属于结果管理范畴。区分下列概念：–(1)评价与考核都属于监督范畴。考核指上级对下级就布置的工作进行考察和核查，弄清做了没有，做得怎样？评价是按某一既定目标或标准，对结果的评议和估价。评价的对象是结果，而考核对象是过程。–(2)过程和结果都属于与时间相关的动态概念。按逻辑分析法，效果是指对产出的应用而获得的结果。图1逻辑分析法与绩效评价过程投入产出结果(业绩)影响(政绩)政绩(广义)评价绩效评价投入产出评价3.评价对象是使用公共资金的部门–目的是说明资金与业绩是否匹配。公共资金是受托资金，政府有责任向委托人(人民)报告效果。由于政府各项职能都需要财政资金，因而它覆盖政府各方面；•4.它是由政府和财政部门组织实施的。–财政是拨款部门和公共资金管理部门，对效果负有责任。•表：绩效评价与跟踪问效的差异返回指标目的对象特点绩效评价绩效指标回答公共支出是否值得绩效项目支出和经常性支出结果评价跟踪问效财务指标说明支出的合规性(专款)项目性支出过程评价(评估)(一)它是实践科学发展观的要求•科学发展观：以人为本，协调发展，管理科学化。–1.绩效评价对象是有效公共服务，将抽象的以人为本转化为政府提供了哪些有效公共服务？解决了桥和船的问题；–2.它引进了委托代理制，颠复了公共管理命令—执行模式。•科学指一切自然界、人类社会的，人们能够理解并借助于一定方法测量和验证的知识体系，包括科学理论和方法论。绩效评价解决了公共管理中如何测量公共服务质量难题，提供了科学管理方法论。–3.它对树立正确的政绩观具有导向作用。政绩指政府各项业绩的社会影响的总和，难以量化。业绩是指公共服务的结果---有效公共服务，具有可测量性。绩效评价不指向政绩，却指向其基础---业绩，起到引导政府各部门不是追求虚无的政绩，而是追求基于有效公共服务的，实在的业绩的作用。–返回(二)有利于摸清“家底”,提供科学决策资信•如何区分公共管理上的资金因素与管理因素？是世界性难题：–上世纪80年代美国从议会、政府到居民都认为基础教育差的原因是财政拨款不足，为此，以增加拨款为主的教育改革搞了十多年，但质量依然故我。1994年联邦政府决定对教育进行绩效评价。结果表明，除少数州拨款不足外，大多数州经费充足，可见，教育的问题在管理。各方统一了认识，重点转向教育质量，使中小学教育质量有较大提高。•公共服务质量取决于资金和管理两因素，前者属于财政，后者属于部门。在信息不对称下，部门会将成绩归结为自己，将问题归为财政拨款不足。通过绩效评价，分清了两者关系，为政府提供科学决策依据。•返回(三)它有利于转变理财观，搞好财源建设•1.它为落实财政部精细化管理提供了“抓手”。–精细化管理的重点是减少、停止冗余公共服务拨款，将省下的钱用于有效公共服务上。绩效评价才能分清哪些公共服务有效，哪些是冗余的。•2.它有利于缓解财政收支矛盾。–在部门预算下，专项资金管理是难题。预算绩效管理采用“前期评价+后评价”模式，有利于发现并杜塞了无效率、低效率项目的资金漏洞，解决这一难题。•3.它提供了合理安排财政资金的思路。–镇江市通过对产学研资金的连续绩效评价，得出结论：财政每投入1元，可以获得2.2元的税收；企业每增加一元投入，将产生5元利润，形成了财源建设新思路。–这表明，通过绩效评价改善财政管理大有可为。–返回(一)花钱买服务、买效果的预算观–预算观是最基本的理财问题，用于回答政府为什么对A，而不是对B拨这么多钱？答案有：•(1)养人的预算观：–A有多少人要养，按供给标准需要这笔拨款。它导致政府机构膨胀，人浮于事，财政效率低下。•(2)办事的预算观：–拨款多是因为办事多。但办事多未必有效果•(3)花钱买服务预算观：–政府需要提供若干数量的公共服务，而A提供该项服务，为此，按成本需花这些钱购买。因此，只有当A增加公共服务