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公共政策分析第十讲公共政策的执行陈玲清华大学公共管理学院2010年5月10日简单回顾上节课的内容：政策过程模型：铁三角模型；垃圾桶模型和三元流模型◦政策的机会窗口(WindowsofOpportunity)◦政策企业家的关键作用（PolicyEntrepreneur）决策理论模型：理性决策模型；组织行为模型；官僚政治模型山西煤改决策原因：“国进民退”的政策利于执行和控制23大纲1、公共政策的执行：概念、理论和模型2、政策执行过程分析3、公共政策执行的影响因素和纠偏机制4、【案例分析】“犀利哥”的回家之路——社会救助政策的执行41、公共政策的执行：基本概念宁骚：政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。[美]查尔斯·琼斯：政策执行是将一项政策付诸实施的所有活动，包括——◦解释：把政策内容转化为一般人能接受的和可行的计划和指令；◦组织：设立政策执行机构，拟定使政策内容生效的措施；◦应用：提供服务和设备，支付各项经费，从而达到既定政策目标。美国政策学家艾利森：在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。举例：“十一五”节能降耗目标的实现政策决策十一五规划纲要：单位DGP能耗下降20%政策解释指标的分解：国家发改委《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》政策组织和应用◦调整优化产业结构，严格限制高耗能产业发展，大力开发、推广和应用节能技术，加强能源生产、运输、消费各环节的管理。◦从2006年开始，统计局、发展改革委和能源办每半年向社会公布全国和各地区单位GDP能耗情况；2008年对计划执行情况进行中期评估，2010年进行期末考核。评估和考核结果将向社会公布。政策效果◦第一年中国实现单位GDP能耗降低1.79%，第二年降幅达4.04%，第三年则达到4.59%，至2009年底实际已完成14.38%。再决策：哥本哈根会议上中国的承诺56政策执行的复杂性政策内容及质量：◦问题本身的技术性、复杂性和特殊性：“两基”vs.开设新学校◦目标群体的规模：征收燃油税◦目标群体的行为改变的程度：计划生育政策vs.平改坡政策外在的原因：◦社会、经济条件的变化：废除投机倒把罪◦技术的变迁◦政治环境和执行机构的影响对于很多政府机构来说，政策执行可能仅仅是他们在政策的规划阶段中失利以后，把斗争继续下去的又一次机会。◦目标群体的意见和影响力7公共政策执行的主体政策执行的主体：◦政府机构及官员、有关社会组织（企事业单位和NGO）◦中国的党政双轨系统：中国共产党是名副其实的执政党◦中国行政体系的矩阵组织机构：“条条和块块”中国的现状——转轨期的挑战：◦与促进经济发展密切相关的部门位高权重发改委系统、财政部系统等◦与规制发展相关的部门位地权轻环保总局、食品药品监督管理局，生产安全总局等等EmployeeBudget(FY2008:MillionUS$)Budgetperemployee(thousand$/person)EPA（US）162217,199.0443.8MEP（CN）2629221.184.18政策执行的理论将政策执行视为决策命令“自上而下”的传达过程，关注如何使执行官员更加有效的工作。◦政策目标的实现程度？如何实现？为什么？将政策执行视为政策行动“自下而上”的兑现过程，关注政策执行的底层行动主体，以及他们的目标、战略和联系网络。◦政策的成败取决于底层的责任心和技巧将政策执行视为“选择并应用政策工具”的过程，关注选择政策工具的原因。◦，如上下级政府之间的关系、资源分配等。9政策执行的模型经济学模型——工具选择是一种技术上的操作◦福利经济学：允许使用强制和混合工具，基于成本-效益分析◦新古典经济学：推崇市场的自愿工具，基于公共选择理论政治学模型◦选择最小强制性的工具◦基于资源约束、政治压力、经验和效果来选择工具，优先选择信息和权威工具综合的模型高低高市场强制型工具低自调节的社区、家庭混合型工具政策系统的复杂性国家能力中国政策执行的双重激励模型财政激励（自下而上）高低政治激励（自上而下）高速动伪动低暗动不动10地方政府如何执行中央政府的政策，取决于其财政激励和政治激励。--政治和财政激励都高：迅速贯彻执行中央政策--政治和财政激励都低：执行乏力--政治激励高而财政激励低：雷声大雨点小的执行方式--政治激励低而财政激励高：瞒着中央进行政策创新和试点，先斩后奏【讨论】你认为这个模型符合中国现实吗？适用于哪些类型的政策执行？11公共政策执行的失效规律：浴盆曲线早期失效后期失效失效率时间122、政策执行的过程分析执行的准备阶段◦政策认知◦制定政策执行计划◦进行物质和组织的准备◦注意制度配套执行的实施阶段◦政策宣传◦政策试点◦政策全面推广执行的总结阶段◦监测◦再决策13政策执行需考虑的问题不确定性与纠错机制：◦找出不确定性环节或因素；◦建立回顾与纠错机制；重复与冗余量：◦关键环节容错机制◦应对不确定性的策略为政策评估而考虑：◦在政策执行过程中设立评估过程及标准终止机制◦时间？具体目标实现标准？14政策执行的影响因素有利于政策实施的因素◦充足的资金◦规范条款式的前提（BoilerplateProvisions）◦对官僚的政治控制不利于政策实施的因素◦缺乏资金◦讨价还价不同层级的政府之间、同一层级不同部门之间、政府与企业之间、政党与政党之间、利益集团与利益集团之间的讨价还价，应该说有利于发扬民主，但政策一旦进入实施阶段还在讨价还价，势必影响政策实施的效率15◦偏好的变化尽管政府的政策变化通常是渐变的，但有时执政党的更迭、突发事件的出现等，使得政府对某些事物或问题在政府工作议程中轻重缓急问题上的看法会有急剧的变化。这就不利于原有某些政策的执行◦多重目标在政治上尽管需要，但是冲突性的目标难以协调时就会带来执行上的困难。如美国自60年代就开始执行的消除贫困政策，施行食品印花税，但这项政策到了90年代就难以为继，公正的目标与效率有冲突◦缺乏代表机关的监控违宪审查问题，违法监督问题16我国政府在政策执行中的常见问题从实施的上级要求看，“政策实施一刀切”如大办钢铁等从实施的下级策略看，“上有政策，下有对策”：◦表现：替代型执行（形似而神不似）、曲解性执行（住房商品化——低价售公房）、软拖硬抗式象征性执行（对假冒伪劣产品的地方保护主义）、附加土政策式执行◦原因：中央与地方的矛盾、政策本身的缺陷（不现实、不配套、不完善、不稳定、不统一）、本位主义和地方主义、政策监控乏力。◦合理性与弊病？有一定的合理性，但总的说来弊大于利◦出路：理顺中央与地方的关系和各部门之间的关系；加强政策规划和协调；强化政策监控从实施的横向关系看，“各自为政，相互拆台”从实施者的主观态度看，还有一些问题：僵化型、滞后型、中梗阻型等17政策执行的纠偏机制政策目标清晰化、内容的合理化，加强公共政策执行的成本-收益分析加强公共政策的认知力度，建立公共政策的信息沟通渠道◦政府上网工程、信息传播和反馈建立公共政策的公民参与机制加强公共政策执行的控制与监督◦首长负责制、岗位责任制、目标责任制等制度创新3、“犀利哥”案例总结：“犀利哥”得以回家的主要原因：◦公众和媒体的无序参与◦政策企业家的偶发作用如何构建好的政策执行系统？一个好的制度比一个好官更重要。◦社会救助制度是社会保障制度的辅助和补充◦社会救助制度的有效执行取决于复杂系统的内在一致性和自主性◦协调政治激励和财政激励从“速度型发展”向“规制型发展”的转型18