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公共政策分析第四讲公共政策的基本目标陈玲清华大学公共管理学院2010年3月22日提纲公共政策的基本目标◦效率◦公平◦自由◦安全◦正义公共政策目标之冲突2一、公共政策的基本目标效率：对于给定的投入获得最大的产出公平：人人得到同样的利益安全：满足人们生存的基本需求自由：人们在不妨碍他人的情况下，可以为所欲为正义：与社会理想相符合的公正性、合理性民主、尊严、伦理31、政策过程中对效率概念的理解与产出相关的问题（以公共管理学院图书馆为例）◦什么是产出目标[图书馆=什么样的书(科技,人文,儿童,)?数据库,查找服务,学术活动等]；◦在多重目标下,如何比较和决定目标的组合[1次学术活动=三次借书?一本科技书=2本哲学书?]；◦不同的目标和产出对于不同的社会群体所产生的利益是什么[研究生,留学生,教师,图书管理员,社会公众]；◦谁来决定最终产出目标[图书馆,教师,MPA同学,职工?]【思考】对于公共物品而言，产出或效用计算为什么比较难呢？4与投入相关的问题◦如何计算投入(尤其是一个机构的投入可能是另一个机构的产出,对于公共管理学院是投入,对于海淀区劳动局是产出)◦如何确定某种投入所产生的种种产出(知识的力量是无穷的;管理员电话服务,节约专家时间)◦如何确定用作投入的的资源的各种机会成本(买书的钱可以用来买CD,教学设备,试验设备,发奖金)52、政策过程中对于公平的理解“要让老百姓活得更有尊严。”——温家宝，政府工作报告“尊严”是跟公平正义连在一起的。——薛澜对于公平的理解：◦分配对象◦分配物◦分配程序【案例一】沪江大学教师分房6【案例研讨】沪江大学教师分房分成三组：青年、中年和老年教师分别提出你认为公平合理的分配方案，并争取说服他人◦青年教师（青椒）：◦中年教师（当权）：◦老年教师（退休）：7机会公平◦同等统计机会,不同等分配(按最好标准盖,然后抽签决定)◦同等选票,不同等分配(按最好标准盖,然后投票决定)分配公平◦同等分配利益,不同分配机会(目前在校在任老师平分)◦同一等级,分配平等；不同等级,分配不平等(教授,副教授,讲师等)◦按贡献和绩效分配（存在测度难题）结果公平◦收益者最终状态平等,分配不等(以现有房子为基础,使最后分配结果人人一样)◦收益者最终价值平等,分配不等(根据个人的价值方程来分配)8【讨论】于安：“城市居民也应当无偿获得房屋土地使用权”，《法制日报》2010年3月17日于安：“城市居民对生活住宅的用地权必须通过购买商业房屋才能获得。因此，城市居民必须支付房屋开发商的暴利房价和政府向开发商的商业性土地出让收费，才能获得生存所必需的用地权。这种制度安排不能保障城市居民的基本生存权。”于安：“为从根本上解决城市房地产引发的严重社会矛盾，应当改革城市国有土地使用权出让制度，以保证城市居民的生存权和对发展成果的分享权。”【难点】城镇国有土地怎么分？实际上，涉及土地的一系列问题永远都是中国社会的隐痛。比如：◦1998年土地管理法规定，农村耕地承包权“三十年不变”，家庭人口变动？◦城镇化中的“城中村”怎么办？◦土地增值“归公”还是“归私”？9心理学家对“公平”的理解◦美国心理学家约翰·斯塔希·亚当斯（JohnStaceyAdams）于1965年提出：员工的激励程度来源于对自己和参照对象（Referents）的报酬和投入的比例的主观比较感觉。◦付出和回报的公平◦横向比较◦纵向比较10理论思考功利论：结果导向◦设定一个目标函数，如何求得目标函数的最大，如何促进总量最大化？◦福利经济学的范式：福利经济学第一定理：个人和企业基于个人效用和利润最大化的选择结果一定是帕累托最优的。帕累托改进：“让一部分人先富起来”再分配（产生无谓损失），补偿式公平中国改革已经进入深水区。经济从速度型发展到规制型发展、11权利论：机会导向◦罗尔斯：平等的权利原则；差异原则◦诺齐克：获取原则；转让原则；矫正原则12罗尔斯与《正义论》JohnRawls关键词原点(originalposition)无知之幕(theveilofignorance)平等原则差别原则……《正义论》在罗尔斯的这部代表作中，他认为正义的对象是社会的基本结构──即用来分配公民的基本权利和义务、划分由社会合作产生的利益和负担的主要制度。约翰·罗尔斯美国哲学家与政治理论家，普林斯顿大学博士，曾执教于哈佛大学。其核心信念是政治权利与基本公民自由的神圣性。13原点正义环境无知之幕任何人对自己的社会地位、天生资质、运气、心理特征以及所处的社会环境都处于无知状态。人们只有相互依靠才能生活得更好，这是合作的前提。只有用正义的原则来划分利益，人能协调人与人的冲突。决定了社会基本结构：正义平等原则差别原则用于指导权利与义务之分配用于指导收入和财富的分配人生来就具有相同的基本权利或基本自由政治自由、言论集会自由思想自由、良心自由人身自由、财产自由对社会的和经济的不平等应该这样安排使它们既能(a)被合理地期望适合于每一个人的利益；又能(b)与向所有人开放的地位和职务联系在一起。14诺齐克：程序公正即结果公正RobertNozick罗伯特·诺齐克是20世纪最杰出的哲学家和思想家之一，生前曾担任哈佛大学哲学系系主任。其学术贡献并不局限于哲学，还包括生物学和脑神经科学。《无政府、国家和乌托邦》作为对罗尔斯《正义论》的批评和回应，该书系统地提出了一个理论洞识，即：资本主义国家的政府，在其规范意义上，应当是自由市场经济的“守夜人”，只有充分限制了政府权力，避免对市场交换和分配加以过多干涉的“最小国家”，才能充分保障和尊重个人的财产、权利和选择自由和道德自决，从而才可能是道义上最为可取和最符合正义原则的政治制度基础。15诺齐克正义思想的展开持有正义JusticeinHoldings论点1根据取得正义原则获得持有的人有权持有论点2根据转让正义原则从有权持有的其他人处获得持有的人有权持有论点3除了通过1和2的应用，没有人有权持有权利理论的概括如果一个人按照取得和转让的正义原则或者依照矫正不正义原则被赋予对持有物的权利，那么他的持有就是正义的。如果每个人的持有是正义的，那么持有的总体（分配）就是正义的，而不论从结果上看是多么不公平。罗尔斯的公正观自由优先、兼顾平等，即在过程公正的基础上限制结果不平等。诺齐克则认为自由即公正，过程公正即结果公正，因此限制结果不平等是毫无意义的。罗尔斯VS诺齐克16效率与公平：理论起点如何公平？◦实证表明，代际优势在任何国家任何时代都存在，当代美国和中国都是比较明显的。◦如何给予出身相对落后的下一代公平的起点？J．E．罗默（Roemer，JohnE.1945—）从机会公平发展出的能力公平理论：◦个人享有追求他们所选择的生活并且他们的成果不会被极端地剥夺的公平权利。◦在保障消极自由的同时，提高公民的能力。◦政府在福利、教育方面的改善。17效率与公平：理论前提：作为政治权利的自由具有优先性效率和几种公平原则的关系：◦效率原则并不排除机会平等和程序公平，相反，一方面，市场和效率原则包含了对机会平等的尊重；另一方面，程序公平能够更好的促进效率。◦效率原则和结果平等有矛盾，需要寻找平衡点。◦可以通过机会公平、能力公平增进起点公平。在中国，促进效率与机会平等、程序公平具有相同的政策含义，在此基础上，政府通过再分配等措施调节结果平等。183、政策过程中对于自由的理解自由的悖论：在美国能否焚烧国旗？自由的定义◦孟德斯鸠：不强迫任何人去做法律所不强制他做的事；也不禁止任何人去做法律所许可的事情。◦约翰·S·密尔：自由的边界——不伤害他人。政府应该越少干涉自由越好◦否定法定义:对于个人行为的不干涉就是自由.◦简单的界定：人们应该可以做他们想做的事情，除非他们的行为会伤害其他人。◦伦理道德的底线：己所不欲，勿施于人19很多公共政策涉及对个人自由的限制。这种限制的出发点往往是这些自由对他人利益的损害：◦实际的损害(伤残,经济损失等)；◦实际损害的风险增加(建设核电站,使用农药,抽烟)；◦生活环境的影响(破坏审美,生活质量等,如在阳台上晾尿布,走廊放自行车,拆古建筑修平安大街等)；◦情绪或心理的影响(使人沮丧,压抑等,如种族歧视言语)；◦道德与精神上的影响(影响别人的宗教、道德信仰,如撒旦诗篇,性骚扰政策等)；20对社会群体利益的损害：◦对群体(社区)的结构性损害(如设赌场等)◦对群体的积累性损害(如践踏草坪,往河里倒污水等,单个人作没有问题,但大家都作就会有损失)；◦由于对个人损害所引起的对群体的损害(如对某个黑人在找工作的的歧视而对整个黑人群体的损害)；谁的自由应当受到限制：◦当个体对社会造成危害－必然！◦当一个群体对个人造成损害?◦当政府对个人造成损害?214、安全简单的界定：生理生存上的最低需求在公共政策过程中确定安全标准的复杂性（医保、社保、退休保险等等）：◦安全的标准：我们应该根据一个固定或绝对的标准及相关标准（人们的资源如何与社区其他成员的资源状况比较）测度需求吗？◦资源的用途：我们仅仅提供那些合乎临时并直接满足生存需要或能让人们实现广泛目标的资源吗？◦时间：社会应该保障人们的眼前需要还是也要保护人们免受将来需要和危害风险的冲击；◦分析的单位：社会应只保障人们作为独立个人的需求还是也要保障人们的相关需求：尊严、归属感、信任感和团体感。22安全的种类人身安全财产安全心理安全、尊严社会安全国家安全信息安全粮食安全……23自由和安全的关系不自由毋宁死？◦“生命诚可贵，爱情价更高。若为自由故，两者皆可抛。”人性怯懦，牺牲自由以换取安全◦安全的层次：生命和财产、尊严和价值◦西方人是否比中国人更重视自由？911前后的美国◦为什么很多人反对不受限制的自由竞争？E.g瑞典那么，安全来自哪里？个人还是社会？◦严复译《论自由》：群己权界论◦自由是有边界的，边界即公共领域。公共领域被少数人专断，社会福利就受到损失。◦私人领域自由，公共领域民主。----黄宗羲评中国的帝制◦【政策】自由放任or福利国家？◦【政策】对金融危机的反思24管理实践中面临的与目标相关的困境如何将抽象的目标转化成为定量的指标？◦和谐社会？绿色GDP？如何避免定量指标统治定性指标？◦地方政府的GDP问题◦高等院校论文发表问题终极目标与工具/过程目标之间的关系？◦节能减排－单位GDP能耗降低20％－关闭300间工厂不同目标之间的矛盾如何解决？◦效率与公平？◦自由与安全？……25【深度分析】从自由和平等的角度来看医疗的公平性主要观点自由主义（Libertarian)平均主义(egalitarian)能力均等(equalityofCapacities)两个相关的概念医疗可及性（accessibility)健康需要（need)26自由主义自由主义理论强调尊重人们的自然权利，其中两项重要的权利是生存权和拥有权。如果人们拥有或给予某种东西并不影响其他人的利益，则这种行为就是合理的，否则就触犯了自然权利。因而自由主义不主张政府干预，认为税收应该控制在最低水平。在医疗领域，自由主义认为医疗可及性和人们的收入相关，富有的人可以比其他人获得更好的医疗服务。按照自由主义的思想，医疗服务的融资主要由私人提供，如商业医疗保险或个人自己支付医疗服务提供中的政府参与也应控制在最低水平上，政府只提供最基本的服务，满足穷人的需求医疗可及性平均主义平均主义的思想与自由主义相对立。商品平均主义（commodityegalitarianism）认为有些商品应该平均分配，如投票权、食品、住房、教育、医疗等。在医疗领域，平均主义要求“按照需要分配医疗资源”，医疗消费不应该受到人们收入水平或财富水平的影响主张把健康包括在自然权利之内，医疗服务也主要由政府按照需要提供。另一方面，医疗融资以公共融资为主，按照支付能力融资，即收入较高的人缴纳较高的保险费或承担较高的税赋。自由主义VS.平均主义各国的医疗体系是两种观点的混合体现，且随着政府的更替而变