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公共政策分析第八讲公共政策过程的参与主体陈玲清华大学公共管理学院2010年4月26日2提纲1、政策过程的基本概念和分析框架2、政策的过程中的参与主体◦个人、组织和制度3、政策参与主体是如何互动的？◦简述若干政策过程模型【案例分析】公民参与：当代中国的价格听证会31、政策过程的基本概念政策过程（policyprocess）是指从政策问题提上议程、形成政策选择、做出政策决定、实施政策内容、评估和反馈政策效果、政策做出修正等一系列政策循环周期的总和。政策分析的阶段政策过程的阶段1.理解问题1.议程设定2.设定目标2.政策制定3.解决方案及其选择3.决策4.使方案产生作用4.政策执行5.监控结果5.政策评估表1政策过程与政策分析之间的对应关系最教科书式的政策过程模型：阶段论—清晰、可比—误导、缺乏因果关系【提示】政策分析的对象是客体，包括政策问题、解决方案等。而政策过程研究的关键是将参与主体考虑其中。4为什么要关注政策过程？公共政策是由相关政治行动者及其群体做出的一系列涉及目标选择和在特定条件下和在其权限范围内应该或能够运用的手段选择方面的决策。◦利益集团不是贬义词，是客观存在。在社会利益群体分化、价值观念多样化的情况下，如何在政策制定和执行过程中“代表最广大人民的根本利益”？如何建设“和谐社会”的保障机制？◦如何建立不同利益倾向和不同价值判断的公平表达机制？如北京在有限的资源下是应当建五环还是建地铁？是否应当在城市禁止燃放烟花？◦在利益倾向和价值选择冲突时如何作出符合公共利益的决策并确保其实施？5政策过程分析的两种视角空间维度：政策系统——静态的、系统的视角，关注各个参与主体的目标、约束和制度环境。◦公共政策中的基本角色：如个人、组织、国家和国际机构等◦公共政策中的政治制度与环境：对角色功能和程序做出规定【举例】奥运主办城市的产生时间维度：政策过程——动态的、线性的视角，关注各个阶段中的行为主体、行为模式和影响变量。◦提上议程——提出，说明，扩散，确认◦政策构建——目标，方案，评估◦决策选择——理性选择，政治妥协◦政策实施——政策，执行机构，目标群体，执行环境◦评估反馈——政策延续，改革，终结62、政策过程中的参与主体决策者：具有法定决定权的人◦当选官员和任命官员：中西公务员体制的区别◦行政机构和立法机构：议行合一的政府【国情】中国中央政府的决策者：部长及以上政治官员◦特点：充分了解决策政治意义，有限了解决策技术细节决策参与者：决策者助手、协助者◦下级官员：司局长、处长、秘书【讨论】处长治国论和司长策国论◦参谋：内部政策研究机构、外部决策咨询机构◦特点：掌握物质资源和信息资源；直接参与政策分析，了解技术细节；不完全了解决策的政治含义。7利益相关者◦零散的个体、组织（企业或NGO）等等——由于信息技术的作用，原先零散的利益相关者得以组织起来，并对政策施加影响。◦利益集团拥有具体政策知识资源；物质及组织资源“旋转门”研究机构◦大学◦思想库：以影响公共政策为目的的多学科研究的独立组织新闻媒体◦消极的报道者和积极的分析者【背景】美国宪法第一修正案◦客观性与主观性——“信息就是选择”，关键是谁的选择？8西洋镜看中国——西方学者中的中国政策过程参与者精英论◦认为中国的政治和政策过程主要是由高层精英（或称权威）所掌控◦局限性：非持续、分权、信息不对称派系论◦通过面对面的个人关系纵向组织起来的庇护人-受惠人的关系网络◦关系本位(梁漱溟)、权力斗争、妥协和互惠官僚组织论◦零散、割裂和分层的政府结构导致了充满谈判、讨价还价和寻求共识的政策系统。政策过程杂乱、拖沓、渐变。Liberthal:破碎的权威主义SusanShirk:China：FragileSuperpower9政策过程中的制度基本政治制度：规范基本的政治关系（如公民与国家政府的关系、政党与政府的关系、政府之间的基本权力关系等）的制度规则，主要涉及政党制度、国体、政体与公民参政制度等。当代中国的国家权力机构：6+1+2◦6：中共中央委员会（政治局、书记处、政治局常委会）、中共中央纪律检查委员会、全国人大、全国政协、国务院、中央军事委员会。（注：1982-1992期间设立中央顾问委员会）◦1：国家主席◦2：最高人民法院、最高人民检察院10中国政党制度共产党领导的多党合作制。涉及党际关系、党政关系、党群关系、党内关系等。内涵：◦政治领导：路线、方针、政策和立法的领导◦组织领导：重视国家政权机关及群团的组织建设；向国家机关及群团推荐重要的干部。◦思想领导：重视思想教育工作；宣扬主导意识形态；加强精神文明建设。◦【注意】关于双重党籍的问题11人民代表大会制度中国的政体原则：民主集中制（宪法第3条）◦人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。◦全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。◦国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。◦中央军事委员会主席由全国人大选举产生，并对全国人大及其常务委员会负责。（第62条、94条）◦中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。80年代以后，加强常委会的功能，“一院两层”的特点，人大常委会与行政机关“不相容原则”、设立专职委员12政治协商机制•政协的角色经历了从立法机关向“爱国统一战线组织”的演变。•政治协商职能：对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商；•民主监督职能：对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；•参政议政职能：深入调研、广开言路、建言立论、献计献策等。•[注意]政治协商和民主监督职能对执法机关没有约束力。13一些补充性的制度安排民意的“内输入渠道”和“外输入渠道”民意表达体制：◦政府性民意表达（信访,市长接待日,公开电话等）◦媒体性民意表达（报刊，电视，网络等）◦咨询性民意表达（各种民意测验等）政策过程中的公众咨询体系：◦听证、民调、行政复议、申诉等政策的专家咨询体系：◦专家委员会，政策起草与审议。14目前制度安排的缺陷•各级人大代表的产生方式中的缺陷＝》是否代表了/是否有能力代表社会不同利益群体；•人大常务委员会产生方式的缺陷＝》在利益倾向不同和价值选择冲突时是否有能力作出符合公共利益的决策？•补充性制度安排的随意性，随机性；•………15如何改善调整中国公共政策体制？•充分发挥现有政治体系在协调不同利益倾向和价值判断所起的核心作用：•执政党在人民代表大会中的关键作用；•各级人民代表的权责界定、选举、工作方式；•人民代表大会日常工作机构和能力建设。•发挥各种体系内咨询审议机构的作用，从随意性较强的柔性机制变成硬约束的制度性安排；•发挥体系外思想库、大学、非政府组织等机构在政策分析咨询方面的作用；发挥非政府组织等社会机构在利益代表方面的补充作用。3、若干政策过程模型——理解政策参与主体之间如何互动铁三角模型：行政、立法、利益集团垃圾桶模型：目标模糊、手段或方法不确定、流动性参与三元流模型：问题流、政治流和政策流讨价还价模型权力斗争模型上下来去模型……16