国内应急管理研究现状与展望

龙源期刊网国内应急管理研究现状与展望作者：朱永兴来源：《管理观察》2017年第08期摘要：应急管理的发展对突发公共事件有着举足轻重的作用。本文通过对我国应急管理发展历程的梳理，将其划分为三个发展阶段：应急管理萌芽期、应急管理被迫发展期和多元化发展期。2003年之前，我国在应急管理方面主要集中在单一领域，未深入研究突发公共事件的一般规律和应急管理理论；自2003年SARS以后，政府高度重视突发公共事件的应急管理，此阶段形成了包括“一案三制”、应急能力建设等内容的一系列成果；2008年以后，国内应急管理研究朝着精细化方向发展，逐步在各个行业和领域深入展开。关键词：应急管理突发事件一案三制公共安全中图分类号：X92文献标识码：A进入21世纪以来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件频发，2003年的非典、2005年禽流感、2008年初南方雪灾和5月汶川地震、2010年王家岭煤矿透水、2011年动车追尾、2013年重大火灾、2016年丰城电厂倒塌等突发事件，给我国人民生命和财产带来巨大灾难和损失。这些特别重大事故的发生对我国应急管理提出来新的挑战与要求，但同时也推动了我国在应急管理方面的快速发展。现将国内近年来在应急管理方面的研究成果进行梳理，主要可划分为三个阶段：应急管理萌芽期、应急管理被迫发展期和应急管质量提升与多元化发展期。下面分别对这三个方面进行论述。1应急管理萌芽期在举国抗击非典之前，我国的应急管理主要集中在安全生产、灾害管理等方面。这一时期的研究动力主要来自20世纪70年代后我国经济快速发展带来的生产安全事故以及地震和水旱灾害的加剧，国内学者在单项灾害治理、灾害理论等方面取得了一定的研究成果，但是并未深入研究事故灾害的一般规律及应急措施，也未开展系统的灾害应急管理理论研究，相关研究成果很少。目前可以检索到的最早的学术文献是魏加宁[1]关于现代危机管理的研究，简单阐述了危机管理的核心内容。2002年中国行政管理学会课题组[2]根据当时国内群体性突发事件发生的主要特点，挖掘了引发群体性事件的原因，提出了管理对策，为当时解决群体性事件提供了指导。另外，在书籍著作上最早涉及突发事件应急管理的有《危机状态下的政府管理》《中国政府形象战略》等[3-4]，主要论述了政府在危机中的管理工作，为后期众多学者在应急管理方面的研究奠定了基础。龙源期刊网年之前国内的应急管理处于萌芽状态，应急管理研究仅涉及地方政府、部门和行业等小范围，但是开始意识到应急管理的重要性，表现出危机管理或应急管理的诉求，学术研究成果有限。2应急管理被迫发展期2003年我国境内爆发SARS，引起社会恐慌，期间暴露了我国在突发事件的事前准备、信息沟通、应急管理体制、物资储备、救援能力等方面的诸多问题。SARS结束后，国务院针对应急管理中暴露的弊病做了深入分析，下定决心全面加强和推进我国应急管理工作，就此敲开了国内应急管理研究的大门。在应急管理发展的这个阶段，主要研究及成果集中在“一案三制”及应急能力评估上。2003年下半年，党中央和国务院布置了应急管理的“一案三制”（应急预案和应急管理体制、机制、法制）建设工作，国内众多学者积极响应号召，并取得了一系列研究成果。关于应急预案的建设问题，高小平[5]认为应该将应急预案进行层次划分，依据责任主体的不同，应分别进行研究。钟开斌[6-7]主张在编制应急预案时，首先对存在的风险进行分析，对应急物资、应急力量进行普查，以掌握基本情况。在应急处置方面，指出需要有明确的职责、措施和程序，同时应该对应急预案和应急能力进行科学评估。还有学者建议利用信息技术建立动态的预案体系等先进构思，这些研究对2004年4月《国务院有关部门和单位制定和修改突发公共事件总体预案框架指南》、2005年《国务院突发公共事件总体预案》的颁布[8]都起到了积极影响作用，最终初步形成了涵盖各地区、各行业、各单位的“横向到边，纵向到底”的分级应急预案体系。应急管理体制通常指应急管理机构的组织形式，即各类应急管理机构以及各地区、各部门之间的权利分配关系及其组织形式。关于应急管理体制建设及其发展问题，目前主要围绕应急体制组成和如何进行体制建设两个方面。薛澜等[9]通过系统的讨论了我国突发公共事件分类、分级与分期制度的思路，为我国应急管理体制建设提供了基础性的框架。高小平等[8]认为应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂关系，主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组织等不同层次。张新梅等[10]从机构设置、工作程序、参与主体、组织指挥、应急计划等几个方面对美国、日本和我国当时应急管理体制进行了分析，结合我国实际，从组织机构、运作机制、法制建设、预案体系建设和技术支撑体系5个方面提出了我国应急管理体制的发展对策。陈永安[11]将应急管理体制按照范围划分为缓解、准备、反应和恢复四个阶段进行管理，与后来我国形成的预防预警、应急准备、应急响应和事故恢复的应急体制范围基本一致。众多学者的研究成果为我国应急管理体制建设提供了基础支持，对我国应急体制建设产生了积极影响作用。在应急管理机制建设方面，中国行政管理课题组[12]通过分析全球各国在突发事件应急管理方面的特点，建议我国应该从重点加强统一领导和总体协调机构建设、建立以应对能力为主龙源期刊网要依据的分级响应机制、建立平战结合的应急保障机制、采取措施健全减灾防灾体系和统一编制应急管理术语5个方面加强政府应急机制建设。王郅强等[13]提出我国应该建立一个高效的预警、处置和辅助机制在内的应急管理机制。闪淳昌[14]结合我国当时公共安全的现状、问题与经验，提出了建立健全应急机制的指导思想和工作原则，并根据突发公共事件的分类、分级，探讨了建立和完善突发公共事件的应急体制、机制和法制的途径和方法。这些研究成果为最终形成预测预警、信息报送、分级响应、决策协调、公众沟通、责任追究等应急管理运行机制做出较大贡献。法制是应急管理中应对突发公共事件最基本、最有效的手段和最低保障。莫于川[15]分析了“非典”时期我国在突发事件中公共应急法制的突出问题和不足，认为公共应急法制建设是一个宏大的社会系统工程，涉及诸多要素和环节，呼吁应尽快完善我国各层次、各领域的公共应急法制建设。莫纪宏[16]对我国当时紧急状态法的立法现状、内容和特征进行了比较全面地分析，并在结合国外法治国家紧急状态法律制度建设的经验基础之上，提出要统一的紧急状态法律制度，特别是应当制定统一的紧急状态法来代替当时分散立法的状况。韩大元和莫于川在《应急法制论》中系统的就应急法制的基本理念与特征、国内外应急法制的现状、特点与发展趋势等方面作了概述，提出一些基本的研究结论和改进建议。通过研究学者和立法工作人员等多方的共同努力，我国《突发事件应对法》在2007年8月十届全国人大常委会第二十九次会议中通过，于2007年11月1日施行[17]。在“一案三制”快速发展的同时，国内众多学者针对应急管理中的应急能力评估也进行了大量研究，主要成果涉及应急能力评估框架的构建、评估模型的建立、应急能力评估指标的筛选以及指标体系的形成等方面。邓云峰等[18]阐述了我国当前开展城市应急能力评估的目的和意义，在充分分析我国应急体系建设成果以及我国城市实际状况的基础上，构造了城市应急能力评估的框架体系。张海波等[19]认为应急能力评估应以风险识别和脆弱性分析为基础，建议分别开发适用于城镇和社区、城市、都市区域、国家的多层次模型，注重应急能力的整体性。铁永波等[20]从系统理论的角度出发，运用层次分析法（AHP）和专家调查法合理地确定了各个评价指标的权重，建立起城市灾害应急能力评价模型，该方法很好地解决了城市应急能力的评价问题。田依林等[21]认为突发事件应急能力评价指标是测度政府应急能力的重要依据，因此运用专家估测法，集成专家智慧，筛选出指标，设置指标集，建构了一套系统的、科学的应急能力评价指标体系。杨翼舲等[22]通过对城市灾害应急能力系统地分析，建立了包含1个一级指标、6个二级指标和44个三级指标的城市灾害应急能力自评价指标体系，设计出城市灾害应急能力自评价的组织程序，并对该自评价指标体系和相关的组织程序进行了实证研究。通过这个阶段的研究发展，我国应急管理体系得到了快速地发展，“一案三制”核心框架基本建立，应急能力评估研究得到发展，应急管理工作向纵深推进，基础研究逐步夯实。3应急管理质量提升与多元化发展期龙源期刊网年发生的南方大雪灾、拉萨事件、火车脱轨事件、汶川地震等特别重大事故，每个都是对我国应急管理的严峻考验。正是这些突发事件暴露了当时国内应急管理过程中存在的问题，才推动我国应急管理进入了质量提升时期。同时，随着国内经济建设快速发展，政府体制不断深化改革，社会产业结构趋于多元化，应急管理的研究也进入了多元化时代。通过总结发现，突发公共事件中应急管理的问题主要表现为：应急管理体系结构性缺陷、政府协调能力不足、应急信息传递不畅、社会资源与社会力量使用不当、应急管理人才培养缺失等。国内学者针对这些问题展开了研究。针对当时应急管理体系的结构性缺陷，薛澜等[23]系统的指出新一轮应急管理体系顶层设计应该从政府-市场-社会的定位及互动关系、应急管理组织体系中的横向关系和纵向关系、应急管理体系的运行效率和应急管理的政策工具选择这4个关键问题展开。对于当前我国政府在应对突发公共事件中协调能力的不足问题，金太军等[24]提出应通过建立应急管理主体间合作协议框架、强化应急协调机构的枢纽作用、建立公开化的信息共享机制和科学化的信息处理制度、整合应急物资储备体系、优化物资调度系统以及建立健全风险和成本分担机制来加以解决。针对汶川地震中我国应急广播信息传递的不足，周玲等[25]利用内容分析法，分析了灾情与应急广播报道的契合度，提出了提高媒体危机沟通效率和政府应急决策信息质量的建议。鉴于国内应急管理中社会资源和社会力量暴露的问题，陶鹏等[26]提出并分析了我国政府与社会组织应急合作的四种模式，提出建立政府与社会组织应急管理伙伴关系的对策。随后温佩等[27]提出了社会力量参与自然灾害应急管理的评价指标体系，并构建了城市应急管理中社会参与的评价模型，可对社会参与进行量化分析，为社会参与突发公共事件提供了指导。对于我国应急管理人才培养方面的不足，薛澜等[28]深入分析了我国应急管理人才培养的目标、体系构成和发展现状，提出应重点从“完善分类分层应急管理人才培训模式、科学设定应急管理培训的内容、完善应急管理人才培训的保障措施”等方面展开应急管理人才培训。卢文刚[29]介绍了国内首家开设应急管理本科专业的暨南大学在应急管理人才培养实践的基本情况，并对当前面临的主要挑战进行了分析，强调必须回应当前社会对应急管理人才的现实需求。另外，李丹阳[30]和马奔等[31]认为可将大数据技术应用到应急管理中，以解决目前应急管理体制纵向分工与现代应急管理对横向综合管理的要求之间的根本矛盾和管理效率、成本等问题。利用CNKI中文期刊数据库网站的“计量可视化分析”功能，将2008年以来国内在应急管理方面的研究成果进行分析，发现应急管理研究从国家层面逐步向省市县、行业和企业深入，而且行业研究越来越精细化，其内容主要可分为四个方面：应急管理体系完善、突发事件应对、应急资源保障和应急信息管理。3.1应急管理体系完善应急管理体系完善主要涉及应急预案研究、行业应急管理体系和应急管理机制研究。第一，应急预案：主要研究国家应急预案体系的运行机理、管理优化和行业的应急预案编制、预案优化及其有效性评价等内容，其中行业应急预案研究较多。第二，行业应急管理体系：主要研究了公共卫生[32]、洪涝[33]、煤矿[34]、高校[35]、电力[36]等行业的应急管理体系建立。龙源期刊网