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1村民小组农民集体依法拥有集体土地所有权——大徐村二组诉茌平县人民政府土地行政登记案周公法《行政审判指导》2006年第2辑【基本案情】山东省茌平县乐平镇大徐村字实行土地家庭联产承包责任之前为5各生产队，其后改为5个村民小组，各村民小组仍然沿袭原各生产队的土地界限。1995年12月30日，茌平县人民政府核准大徐村委会的土地登记申请，为大徐村颁发了茌集有（95）字第00171号《集体土地所有证》，将大徐村全村范围的集体土地所有权均登记于大徐村名下。2005年4月，因105国道征地占用了大徐村第一二三组的部分土地，该三个村民小组要求村委会将国家拨付的征地补偿款按照占地面积分配到三个村民小组，村委会拒绝分配。镇政府在调查后作出处理意见，以105国道所征收土地属于县政府登记确权给大徐村为由，认定征地补偿费应当归全村所有，由村委会管理分配。大徐村二组得知县政府将全村土地均确权给了村集体，以大徐村集体所有的土地只有一块约100亩的大徐林场，其他土地自生产队时期直至现在均由各村民小组（原生产队）经营管理，一直未打破原生产队界限，应当属于各村民小组农民集体所有，县政府的登记行为违背了国家法律和政策的规定为由，提起行政复议。复议后又于2005年8月9日向聊城市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销县政府1995年12月为大徐村作出的土地登记行为。被告茌平县政府及第三人大徐村委会均辩称，村民小组机构不健全，欠缺管理能力，不具备集体土地所有权主体资格；县政府的登记行为认定事情清楚，适用法律、程序合法，请求维持。【审理情况】关于村民小组农民集体是否拥有集体土地所有权，在土地登记和行政审判实践中争议很大。一种意见，主张肯定村民小组农民集体因历史沿袭而获得的其对原生产队的集体土地所有权，这与农村中各村民小组的农民普遍按照原生产队界限经营管理各自的土地这一实际情况相符，按此处理也有利于农村稳定。另一种意见，主张不应承认村民小组农民集体的土地所有权，认为村民小组没有相应的2组织机构，大多无实际的管理能力，农村土地发包普遍由村委会统一管理，土地应归村集体所有。本案中，法院持第一种意见。2005年11月3日，聊城市中级人民法院依照土地管理法第十条、国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》第二条、行政诉讼法第五十四条第二项1、2目之规定，判决撤销茌平县政府1995年12月30日为大徐村颁发的茌集有（95）00171号《集体土地所有证》的土地登记行为。大徐村委会不服一审判决，提起上诉。2006年2月13日，山东省高级法院依照行政诉讼法第六十一条第一项之规定作出终审判决：驳回上诉，维持原判。【评析】本案的焦点问题，是原告大徐村二组农民集体是否具有独立的集体土地所有权。相关的法律问题有以下几个方面：（一）农村集体土地所有权主体我国民法通则、土地管理法、农村土地承包法等法律，都有关于农村集体土地所有权的相关规定，其中尤其以土地管理法的规定最为典型。现行土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委会经营管理；已经分属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营管理。”依上述规定，我国农村集体土地的所有权主体是三类“农民集体”，即，乡镇农民集体、村农民集体和村内集体经济组织农民集体。“农民集体”是指一定范围内的全体农民，是一个抽象的集合群体，不能直接行使集体土地的经营管理权。因此，法律规定由村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织或村民小组、乡镇农村集体经济组织经营管理相应的集体土地。也就是说，各类农村集体经济组织或村委会、村民小组、乡镇政府均没有集体土地所有权，他们只能经营管理属于某一“农民集体”所有的土地。当前，很多地方直接将村委会、村民小组或乡镇政府作为集体土地所有权人进行登记确权，这种做法是明显于法相悖的。土地管理法等法律规定的“村内两个以上农村集体经济组织”在目前农村中普遍并不存在。将村内集体土地登记确权给“村内两个以上农村集体经济组织”所有，显然不符合农村的实际情况。正视当前农村村内集体土地普遍由村民小组3经营、管理的现实状况，将法律规定的作为集体土地所有权主体的村内集体经济组织农民集体，直接表述为“村民小组农民集体”。无疑更符合实际。国土资源部“国土资发”（2001）359号文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，以规范性文件的形式，正式确定农村集体土地所有权的三类主体为乡（镇）农民集体、村农民集体、村民小组农民集体。这一新的表述，是对我国集体土地所有权主体的认识的理性升华。我们应当依法确定村民小组农民集体是我国集体土地所有权主体中的一类。（二）村民小组农民集体土地所有权的界定村民小组农民集体依法属于我国集体土地所有权主体中的一类，但并不是所有的村民小组范围内的农民集体均依法拥有集体土地所有权。界定村民小组农民集体的土地所有权，必须考察村民小组与原生产队之间的继承关系，确定村民小组农民集体土地所有权的权源。关于农民集体土地所有权，我国在农村管理体制改革之前，实行的是人民公社、生产大队、生产队的“三级所有、队为基础”的所有权形式。在这一体制下，生产队范围内的土地，都归生产队所有。在农村管理体制改革后，人民公社、生产大队、生产队分别有乡（镇）政府、村民委员会、村民小组代替。在这一过程中，虽然有一部分村、村民小组在规模和范围上做了调整，但总体上，村、村民小组还是基本上保持了原体制下的生产大队、生产队所对应的土地所有关系。因此，由生产队直接改为村民小组，亦即土地家庭联产承包中未打破原生产队土地所有权界限的，该村民小组农民集体与原生产队之间保持了完整的承继关系，依法拥有其对应的原生产队的集体土地所有权。原生产队的集体所有权，是其对应的村民小组农民集体的土地所有权的合法权源。肯定村民小组农民集体因历史沿袭而获得的其对应原生产队的集体土地所有权，一方面与农村中各村民小组的农民普遍按照原生产队界限经营、管理各自的土地这一实际状况相符，另一方面也有利于保障农民的合法权益，有利于维护农村的社会稳定。本案就是因为村委会、镇政府否定村民小组农民集体土地所有权，将本应属于村民小组农民集体所有的征地补偿款，拒不发放到组，从而引起纠纷的。对村民小组农民集体因历史沿袭而拥有的集体土地所有权给予保护，法律和政策均有明文规定。1995年3月28日国务院批转的《农业部关于稳定和完善土4地承包关系的意见》第二条明确规定，在土地承包“进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于村集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包”。1997年8月27日《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第二项也明确规定，在延长第一轮集体土地家庭联产承包期工作中，“不能随意打破原生产队土地所有权界限，在全村范围内平均承包。”国土资源部依照土地管理法等相关规定发布的“国土资发（2001）359号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》明确规定：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”对于在农村管理体制改革中，不是由原生产队直接改为村民小组，而是打破原生产队界限重新分组的，该类村民小组范围的农民集体与原有各生产队之间不存在集体土地所有权承继关系，依法不拥有原生产队的集体土地所有权，土地应归村农民集体所有。（三）村民小组农民集体权利能力与村民小组行为能力的关系关于村民小组农民集体土地所有权问题，有一种较为普遍的观点入认为，农村土地大多是由村委会发包，村民小组往往机构不健全，欠缺经营管理能力，不应赋予村民小组农民集体土地所有权资格。这一观点混淆了村民小组农民集体的权利能力与村民小组行为能力的关系。村民小组依法经营管理该村民小组农民集体所有的土地，若村民小组因机构不健全等原因欠缺经营管理能力，并不会影响到该村民小组农民集体在法律上、事实上所拥有的集体土地所有权。正如现实中农村有不少村的村委会组织涣散，甚至根据组不成村委会，无实际管理能力，但并不妨碍村集体仍然实际拥有集体土地所有权一样。村民小组欠缺经营、管理能力，可以由村委会代为经营管理，但不能据此否定村民小组农民集体的土地所有权。国土资源部“国土资发（2001）359号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，较好的处理了村民小组农民集体的权利能力与村民小组行为能力的关系。该文在确认村民小组农民集体土地所有权的同时，明确规定：“考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可以采取两种方式进行：一是有条件的地区，可将《集体土地所有权证》直接发放5到村民小组农民集体；二是采取“组有村管”的形式，将《集体土地所有权证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地所有权证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可以将《集体土地所有权证》换发到组。”这一规定，有力的澄清了当前在村民小组农民集体土地所有权问题上的一些模糊认识。综上所述，本案中大徐村5各村民小组由原来的5个生产队演变而来，实行土地家庭联产承包时并未打破原生产队的界限，各村民小组农民集体均承继了原各生产队的集体土地所有权。因此，原告大徐村二组农民集体依法享有独立的集体土地所有权。县政府和村委会所持村民小组农民集体不享有土地所有权的理由不能成立。被告茌平县政府忽视村民小组农民集体土地所有权的存在，为大徐村颁发的集体所有权证书，将大徐村各村民小组农民集体所有权均登记在“大徐村“名下，不符合土地管理法地十条、国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》第二条的规定，系认定事实不清、适用法律不当，其登记行为依法应予撤销。在县政府登记行为后又相继发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、国土资源部“国土资发（2001）359号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》的规定，也印证了县政府的登记行为是违背法律规定的，法院判决撤销该登记行为是正确的。作者单位：山东省聊城市中级人民法院行政审判庭