食品安全综合协调

食品安全综合协调工作王志炜2009年11月2食品安全综合协调沿革药监部门已做的协调工作综合协调工作的依据、内容如何开展综合协调工作已开展的综合协调工作近期工作安排3我国食品安全综合协调沿革1995年通过的《食品卫生法》，确立的食品卫生监管部门是卫生部门从2003年、2004年开始逐步增加其它部门分别监督管理，开始实施分段监管4我国食品安全综合协调沿革2003年国务院机构改革，确定组建国家食品药品监督管理局，承担食品安全综合协调工作2008年国务院机构改革，确定卫生部承担食品安全综合协调职责2009年，食品安全法从法律的高度，规定卫生部承担食品安全综合协调职责，县级以上地方卫生部门根据本法的规定履行职能5我国食品安全综合协调沿革2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局的基础上组建食品药品监督管理局，类似于美国的FDA机构。这是中国惟一一个带着“食品”二字的监管单位在当时的政府机构改革中，中央政府希望其能够在部门林立、政出多门的食品安全监管体系中起到综合协调的作用6我国食品安全综合协调沿革郑筱萸说，食品药品监管局的任务就是要充当国务院在食品安全管理上的“抓手”。国家食品药品监督管理局所履行的“综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处”的职能，没有在法律上能到确认、规范和保障。副部级的单位协调其他的正部级单位7我国食品安全综合协调沿革2004年，国务院印发《关于进一步加强食品安全的决定》（国发[2004]23号文），确定了“以分段管理为主、品种管理为辅”的监管模式。文件规定：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。8我国食品安全综合协调沿革文件要求，农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。文件对食品安全的监管体制作了统筹，明确了分段监管。2004年相继发生的“红心鸭蛋”事件、“有毒多宝鱼”事件、“瘦肉精”事件等。2005年的全国“两会”，有一半的全国人大代表提议或者附议食品安全有关的提案。9我国食品安全综合协调沿革2007年12月在《食品安全法》草案第一次审议时候，有代表提出：目前中国的食品监管体制为分段管理，食品安全风险评估、安全标准制定等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责不够明确，客观上产生部门职能交叉，责任不清等问题。2008年4月，全国人大常委会向社会全文公布食品安全法草案并公开征求意见，这也是新一届全国人大常委会向社会广泛征求意见的第一部法律草案。在一个月内，征集到11327件意见。这些意见中有两成涉及到食品安全管理体制。10我国食品安全综合协调沿革全国人大教科文卫委员会在对一审《草案》审议意见中认为，维持现行的分段管理体制的思路，没有解决目前存在的多头管理、谁也管不住的问题，对各行政管理部门的职责划分也不够清晰，不利于操作执法。一些委员建议，为了增加法律的可操作性，应该成立一个综合的协调部门或领导小组、领导委员会来综合管理食品安全。比如，目前由各级政府设立的食品安全领导小组可以考虑写入法律。在下一步机构改革当中，应该明确一个对食品安全监督管理负主要责任的部门，其他部门配合。11我国食品安全综合协调沿革2008年3月，十一届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案。2008年8月《食品安全法》草案二审稿明确规定：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。12我国食品安全综合协调沿革同时规定：国务院质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。在各地方的食品安全监管制度上，规定：由县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，并承担制定相关协调机制、指挥应对食品安全突发事件、建立监管责任制等职责。而各地方卫生行政、质量监督、工商行政、食品药品监管部门则各司其职，各自承担不同的监管职责。13我国食品安全综合协调沿革2008年9月，三鹿奶粉事件引起了全社会对食品安全的广泛关注。2008年10月，在第二次审议过去仅仅两个月之后，全国人大常委会决定对这部法律进行第三次审议。三审稿又增加了地方政府的监管职能，即地方人民政府建立食品安全全程监督管理的工作机制。14我国食品安全综合协调沿革“三鹿毒奶粉”事件暴露出三聚氰胺添加过程发生在奶站，而奶站在当时竟然没有一个职能部门进行有效的监管而处于失控的状态。三审时，有委员建议，有关方面在监管体制上加大改革力度，成立国家食品安全监督管理委员会之类的机构，以更好地协调食品安全各个环节的监管工作。正是由于体制难以厘清，《食品安全法》的出台时间再次被推迟。15我国食品安全综合协调沿革2009年“两会”之前这个法律还不出台的话，食品安全立法将继续成为代表提案的重点。人大立法部门要求国务院在2009年2月3日前对监管体制调整做出最后的决定。2009年2月，第四次审议稿，增加了“国务院设立食品安全委员会”的内容。但是这个委员会如何建制、如何管理、具体职责是什么，还有待于国务院作出规定。16我国食品安全综合协调沿革《食品安全法》审议通过后，有学者认为：在中国食品安全管理上，多部门管理的效率要低于单个部门管理；单部门管理的结果和设定的管理目标接近最高，多部门管理的成果和预先设定的目标距离很大。因为，多部门都要朝这个方向走，可是在过程中，要不断地协调，成本非常高，达成共识的时候，可能和预先设定的目标是偏离的。陈君石院士认为，《食品安全法》没有对食品监管体制作根本性的改革是最大的遗憾，食品安全只需农业和卫生两个部门就可以了。17我国食品安全综合协调沿革在2009年8月举行的以“落实食品安全保障体系，推进食品安全法治进程”为主题的中青年法学家恳谈会上，全国人大常委会法工委行政法室主任李援表示，要真正实现食品从农田到餐桌不留监督空白，需根据食品安全法的规定调整现有的监管体制，实现安全分段监管的“无缝对接”。李援认为，这次立法的一个重要成果就是从法律制度上明确了我国的食品安全监管体制。即：在各级人民政府的统一领导下，由各级监督部门对食物链的各个环节实行分段监管。18我国食品安全综合协调沿革李援坦言，食品安全法在半年的准备期和两个月的实施期中也暴露了监管体制上的一些问题：一是分段监管的体制虽明确了各部门的职责，但每一段并不是一个独立的环节，也无法仅由一个部门来承担。比如，卫生部门承担综合协调的职责，综合协调的职能跨越了从农田到餐桌的各个环节，因而在每一个环节都需要和分管该环节的部门相互配合，才能真正将监管落到实处。19我国食品安全综合协调沿革二是我国现行法律中涉及食品安全的就有１１部，相关行政法规至少有１５部，还有大量的部门规章，这就可能导致各监管部门依照自己的法律法规办事。在这种多部门、多部法律法规的情况下，一定要首先适用食品安全法，食品安全法中没有规定的，再适用其他法律法规。比如，在违法处罚问题上，食品安全法的处罚力度大大高于其他法律法规，在这种情况下，应当依照食品安全法来执行。20我国食品安全综合协调沿革三是，目前的分段监管体制与部分食品按品种管理之间也存在矛盾。如食品安全法规定：“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”这种“另有规定”是指监管部门自己的规定，如生猪屠宰的监管就是由商务部来负责。这就使得在管理过程中容易出现在同一节点有多部门管理的情况。21我国食品安全综合协调沿革要解决好分段监管体制中的衔接问题，应在“分”为主的基础上，增强“统”的力量。现行的监管体制在实践过程中可能会遇到这样那样的问题，对此，食品安全法第一百零三条明确规定：“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。”22药监部门已做的协调工作食品安全十一五规划食品放心工程省会城市食品安全评估食品安全监管信息发布暂行管理办法创建食品安全示范县区23药监部门已做的协调工作建立食品安全协调机构，2004成立河南省食品药品安全委员会，2006年调整；2008年成立河南省食品安全工作领导小组。办公室设在省食品药品监督管理局。河南省食品药品安全“十一五”规划开展食品放心工程活动。开展食品安全省创建活动。三鹿奶粉事件后，省食品药品监管、农业、工商、质监、卫生、商务、粮食、畜牧、出入境检验检疫等9个部门厅级干部带队、业务处室负责同志参加的9个督查组，分别对全省l8个省辖市食品安全工作进行驻市督查。24综合协调工作的依据《食品安全法》第四条：“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责……。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”25综合协调工作的依据《食品安全法》第五条：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作……。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”26综合协调工作的依据2009年2月，省委、省政府《关于印发〈河南省人民政府机构改革实施意见〉的通知》（豫文[2009]18号）：“将省食品药品监督管理局承担的食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职责划入省卫生厅”。2009年5月，省政府办公厅《关于印发河南省卫生厅河南省中医管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（豫政办[2009]59号）：“将省食品药品监督管理局综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责划给省卫生厅”。27综合协调的内容协调研究拟订食品安全监管工作法规、方针政策、制度措施分析食品安全整体形势落实重要部署，解决重大问题协调重大专项行动评价有关部门、政府食品安全监管工作情况协调重大食品安全信息统一发布28综合协调的内容需要协调的内容县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域食品安全监督管理工作，卫生部门承担食品安全综合协调职责，食品安全综合协调是承担政府食品安全的抓手，但是不能替代政府和各部门的职能属于两个以上食品安全监管依法开展的工作，需要协调一致的内容卫生部门依法承担的标准、评估和重大事故调查处置工作中，需要协调的29综合协调的内容不属于综合协调的内容依法和依照省政府“三定”方案确定的部门职能（属于编办）食品安全法律和条例规定的内容（属于全国人大和国务院法制办）食品安全经费（各部门依法向财政部门提出预算）食品安全事故的责任追究（属于监察部门，卫生部门负责提出事故责任调查情况报人民政府）30如何开展的综合协调工作综合：不同类别的事物组合在一起协调：（使）配合得适当恊調31如何开展的综合协调工作（一）统筹协调在当地政府领导下，建立健全食品安全综合协调机制，加强食品安全综合监督，协调食品安全监管工作，确保食品安全监管政策统一，工作步调统一，信息发布统一，形成监管合力，提高监管效能。建立食品安全监管部门议事机制、食品安全信息通报、发布机制、重大食品安全事故应急处置机制、食品安全风险监测、评估及预警机制等综合协调配套制度。32如何开展的综合协调工作（一）统筹协调（续）当好地方政府的参谋，加强考核评估，协调督促有关部门履行食品安全监管职责，保证政府食品安全部署落到实处。健全企业是食品安全第一责任人、地方政府对食品安全工作负总责、监管部门按职责分工各负其责的责任体系。配合纪检监察部门，加大行