京津冀协同发展规划纲要

京津冀协同发展规划纲要编辑2015年03月23日，中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》。中共中央政治局2015年4月30日召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。这意味着，经过一年多的准备，京津冀协同发展的顶层设计基本完成，推动实施这一战略的总体方针已经明确。[1-2]中文名京津冀协同发展规划纲要审议通过中共中央政治局通过时间2015年4月30日目录1通过纲要2改革蓝图3何为先导4相关解读5编撰机构6深远意义1通过纲要编辑《京津冀协同发展规划纲要》确定了2015年的重点工作和重大项目，有很多2014年来都难以突破的行政壁垒和重大项目，在高层协调下，将会超过很多人意料，加大推进和落地。[1]2015年4月30日，中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能。[3]从2014年2月习近平总书记听取专题汇报到中央政治局会议审议规划纲要，经过一年多时间，京津冀协同发展即将完成顶层设计，实施这一重大国家战略的主要着力点也已清晰明确。[3]会议指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。[3]会议强调，要坚持协同发展、重点突破、深化改革、有序推进。要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。要大力促进创新驱动发展，增强资源能源保障能力，统筹社会事业发展，扩大对内对外开放。要加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革。要抓紧开展试点示范，打造若干先行先试平台。[3]2015年5月，《京津冀协同发展规划纲要》出炉，规划将北京地铁6号线通至河北燕郊、大兴线通至河北固安、房山线通至河北涿州。受地铁即将开通的影响，有不少北京上班族趁周末前去看房，部分楼盘每天签约三四十套，有楼盘开盘一天房子便卖出了8成。此外，燕郊有的楼盘目前已涨价约10000元/平米。业内人士分析称，离北京近、离地铁近的楼盘，未来确实仍有一定增长空间。不过短期来看，周边楼盘目前仍面临区域产业结构不均衡等问题，因此购房者应综合考虑多方面因素，再决定要不要出手。[4]2改革蓝图编辑京津冀协同发展，有了细化清单和路径设计后，还得三地踏石留痕的执行力，并重视改革驱动的作用，用改革为发展提供更强大的势能动能。[5]有了规划纲要，意味着京津冀地区政策互动、资源共享、市场开放会被纳入到体系化、全局性设计中。这有利于在统一规划产业布局、生态结构，建立一体化市场，将首都“健体”做减法和区域联动算加法结合。京津冀区域幅员辽阔，经济发展不平衡由来已久，北京有“大城市病”，津冀则面临着产业转型升级的瓶颈。而协同发展、协调迈进，则是化解的不二良方。至于怎么协调，有了极具针对性的细化清单和路径设计后，还得三地的主动作为、踏石留痕的执行力，并重视改革驱动的作用。[5]这种改革，是囊括多方面的，它旨在形成对京津冀协同发展的多向反哺。可以预期，在未来的实施过程中，政策松绑及由此带来的巨量资金流均不成问题。前不久，北京加快疏解非首都功能，天津自贸区已经挂牌，河北优势产能也正在“走出去”。而据财政部此前估算，三地协同发展仅在未来6年内，就可能撬动42万亿元的投资。京津冀成为资本青睐的热土，已成定局。[5]但京津冀协同发展应放眼长远，不能只是成为资本的盛宴，还得重视改革创新的内生动力。它要在“新常态”语境下形成新增长极，就得在行政规划先导的环节，以改革提升并改善政府治理，通过建设法治、责任、阳光政府来避免走弯路。[5]一方面，三地应在协同发展框架下谋划各自发展，完善落实京津冀协议责任机制，清理和废除妨碍区域统一市场形成和公平竞争的各种规定和做法，切实做到平等互补、相辅相成。另一方面，在政府职能转变上，三地都摒弃高成本与低效率的治理模式。以环境为例，作为全国空气污染最重的区域之一，京津冀三地均面临着严峻的治理形势，所以区域联动治污当在制度、布局、技术等层面更好地破题。协同发展，还应秉持“民众福祉改善”的导向。要保障京津冀全体公民能共享区域经济发展成果，在地区、城乡和不同人群之间实现均等化，其中实现区域基本公共服务普惠化的目标尤为迫切。比如，消除人才在区域内的流动障碍，探索共享优质公用服务资源的新路径等等。[5]《纲要》落地，大幕开启。协同发展需要在改革助力下，形成更强大的势能与动能，唯有深化改革的铺路，才能消除落实中的诸多难题，才能真正“走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式”。[5]3何为先导编辑京津冀协同发展，以何为先导京津冀协同发展，涉及复杂的要素资源整合、消除行政壁垒、统筹社会事业发展等多个层面，既包括产业、项目等“硬件”性质的通关一体化，也包括区域行政管理方式、公共服务等“软件”性质的通关一体化。这两个一体化，决定着京津冀协同发展的进度。[2]北京需要将低效益的经济部门和低辐射的公共事业部门转移出去，但这个转移过程不是简化的“甩包袱”和“接包袱”，而是旨在通过有序疏解北京非首都功能，优化区域内的经济发展空间，培养经济和社会发展的共生极。如果不能清晰划分区域内三地的经济职能，而是争抢相对高效益、高附加值、能获得高投入的项目，那么产业的转移对接就可能出现梗阻甚至无序现象，区域内的产业转移和承接就无法形成平衡的、有利于内涵集约发展的新经济格局。因此，有序疏解北京非首都功能，要求区域内各经济重心建立利益共享、风险共担的互补型财政机制，建立利于整体利益增长的决策沟通和配合机制。[2]京津冀协同发展需要率先突破的交通、生态环保命题同样如此。交通一体化，包含了若干重大投资项目，这些投资对提振落后地区的经济发展水平至关重要，但其目标不能仅仅定在这一层面，还需要结合区域的总体发展规划加以考量，投资需要配合区域内的人口、产业分布特征，避免盲目投资、重复投资、过度投资，延长投资的边际效应期。生态环境保护，在经济发展水平较高的地区已有共识，但在落后地区仍面临先要经济增长还是先要环境保护的选择，既要让落后地区获得与发达地区合拍的经济发展节奏，又要让区域内生态环境保护获得长期稳定的行政、经济、民心资源支持，需要更高水平的协调。[2]这种协调光靠行政力量无法实现。行政力量能够协调的是区域协同发展的总体方向、总体资源分配比例，而具体到每一个子项目，哪一个企业的搬迁、哪一类群体的转移能实现要素配置优化，还需要尊重市场的配置作用和法治的保障作用。[2]统筹行政指令、市场意愿和法律意志，是协调京津冀区域要素资源整合、跨区划治理的先决条件。行政意愿和市场意愿的协调，提供的是科学规划、有序实施的方法，法律意志提供的是基本保证。就此而言，京津冀协同发展的命题，不光是关于区域经济和社会发展的命题，更是关于治理机制改进的命题。治理机制的改进，起着远比项目落实更关键的先导作用。[2]4相关解读编辑疏解功能疏解非首都功能应发挥市场作用会议指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，战略的核心是有序疏解北京非首都功能。什么是北京的核心功能，2014年2月，习近平考察北京时曾对北京的核心功能明确定位：要坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。什么是非首都功能，北京大学政府管理学院教授杨开忠认为，非首都功能主要有两大类，首先，从经济角度考虑，一些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门；其次，区位由非市场因素决定的公共部门。而疏解去向，除了河北、天津等周边区域，还包括从市区疏解至郊区。调整疏解非首都核心功能，应当在发挥市场机制决定性作用的基础上，按照集中与分散相结合的方式，着力调整政府机构自身或政府举办之公共事业的区位。为此，他建议，应考虑在北京市区外围规划建设国家科技城和国家行政新城。除了公共部门，杨开忠说，经济功能疏解的重点包括，区域流通网络枢纽功能，培育天津、石家庄、唐山区京津冀协同发展规划纲要获通过[3]域性枢纽机场，疏解首都航空运输压力；将大红门、动物园服装批发市场等区域性商品批发交易市场迁往市中心50公里以外地区。在京津冀协同发展的核心问题上各地有过不同意见，地方各自都想争取更高的地位，而最终中央拍板决定，还是要以疏解北京非首都功能为核心，而从此次会议的表态看，的确如此。按照程序，规划在中央政治局通过后，可能还会有些修改，最终将由国务院公布，按照程序可能半个月左右后会公布。[3]调控人口北京多次表态严控人口规模会议指出，要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。北京究竟能承载多少人口，至2020年，北京的常住人口最好不要超过2300万。具体如何测算，主要依据水资源量、单位GDP耗水和当时的生活水平。在水资源和生活水平一定的情况下，水资源利用效率越高，可承载的人口就越多。由于三个因素是变化的，所以可承载的人口也是动态的。2020年以后，由于生活水平提高了，用水量加大，可能可承载的人口就少了。2015年3月，北京市统计局、国家统计局北京调查总队发布2014年全市人口发展形势报告。数据显示，2014年末，全市常住人口为2151.6万人，全市常住外来人口为818.7万人。此前，北京市官方曾多次表态，将以最大决心和更大力度控制人口规模，提出明确人口调控目标，落实各区县人口调控的责任等。要通过严格控制中心城大型公建项目，严格限制中心城新建和扩建医疗、行政办公、商业等大型服务设施等措施，促进人口疏解。北京强调的以业控人和以房管人，是影响和调控人口规模的方式方法，人口和就业联系在一起，就业又和产业相关。北京又将出控人新政。2015年3月，2015年市政府工作报告重点工作分工方案发布，居住证、积分落户政策的研究制定任务已确定由常务副市长李士祥牵头。完成时限2015年12月底。北京2015年将全面实施人口规模调控方案，落实区县调控责任。市发改委、市公安局及16区县均将承担人口规模调控任务。[3]协同发展环保和交通成协同发展突破口环保、交通和产业升级转移是京津冀协同发展的三个重点领域，因此要单出三个一体化细则。需要“先行”的是两个领域，即环保和交通。常纪文称，“先行”的意思就是成为京津冀协同发展的突破口，没有交通一体化，没有环保一体化，就没有京津冀一体化。”产业升级转移则是重点领域。常纪文说，“转移”并非是污染产业的转移，而是绿色转移，要根据绿色化的要求升级转移或就地升级，“企业不想转的，可以按照新的环保标准就地升级。京津冀部署协同发展，并非一下子实现一体化，而是首先进行部署的协同和一体化，然后是行动的协同和一体化，最后实现标准的协同乃至一体化，“有部署，有行动，有标准，是相互支持、配合的一体化。”这个规划有不少特点，最大的特点是通过寻求发展来解决环境和社会经济问题，同时也通过环境的约束性为发展打下基础。如通过产业转移、加大投入、生态补偿等实现区域协同发展，令京津冀区域成为新的经济增长层级。[3]要素市场中关村企业、高校先行对接津冀会议指出，要加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革。要抓紧开展试点示范，打造若干先行先试平台。一批高新企业、高校已在“中关村”这个平台上辐射京津冀三地；而北京环卫集团向张家口、固安输出“首都标准”的环卫管理经验，则成为了公共服务一体化的亮点。协同发展战略提出以来，中关村多家企业、高校积极与天津、河北各地开展合作，用友软件等476家企业在河北设立分支机构1029家；神州数码等393家企业在天津设立分支机构503家。除了企业层面的合作，北大、清华等高校与天津、河北的合作也越来越密切，仅北大就与天津各企事业单位、高校、科研机构合作项目170余个；与河北各企事业单位