财政分权与中国经济增长的效率

财政分权与中国经济增长的效率*―基于非期望产出模型的分析张军范子英复旦大学中国社会主义市场经济研究中心内容提要：财政分权促进了中国经济的增长，但同时由于单一的政治激励加上有偏的经济激励，负面的产出近年来逐渐增加，本文构建了一个框架可以同时衡量财政分权的正面产出和负面产出。采用非期望产出模型计算了各省在1985-2001年的经济效率，我们发现随着改革开放的推进，经济发展状态逐渐摆脱计划经济的影响，有效率的省份开始从京津塘向沿海地区转移。我们还发现财政分权和开放是能够带来这种综合效率的改善，并且开放能够限制政府在经济中的作用，但是1994年的分税制显著降低了财政分权的作用，同时财政分权在地区之间的作用也存在显著差异。关键词：效率；财政分权；非期望产出模型一、引言以1978年作为改革开放的起点，到今年刚好经历了整整30年的改革开放历程，这一历程带来的成果是显而易见的，GDP增长了14倍，年均增长速度接近10%；城镇居民可支配收入和农村居民纯收入增长了6.7倍；贫困人口从1978年的2.5亿减少到2006年的2148万（吴敬琏，2008）。但是伴随着经济开放过程的还有负面产出1的增加，比如城乡收入差距和中西部地区间差距的持续扩大、公共服务供给不足、国内市场分割严重、重复建设和效率损失（ZhangandZou,1998;周黎安，2004；王永钦等，2007；）。国家“十一五”规划明确提出要构建和谐社会，经济发展的目标不能片面地追求GDP的最大化，而是在保证GDP快速增长的同时降低经济增长带来的负面产出，形成一种优质的经济发展模式2。改革开放初期的经济增长绝大部分归功于制度上的改革，农业部门的改革使得家庭重新作为最基本的生产单位，制造业部门引入了物质激励和真实价格，以及民营经济的出现等等，政府在这一阶段逐渐从经济生产中退出，给予经济发展主体充分的激励（Lin,1992;Perkins,1988）。后来的研究发现地方政府在经济中发挥了很大的作用，比如各地都加大了对基础设施的投入和外资的引入，这些直接促进了当地的经济发展，以往的理论无法解释地方政府的这种激励，特别是无法解释为何中国的地方政府有如此高的热情来参与经济活动。早期用来解释地方政府介入基础设施投入的理论，大部分都认为向地方政府分权能够提高公共品的提供效率，比如Oates(1985)认为财政分权使得地方政府更有激励加大对基础设施的投入，这直接促进了各地的经济增长；特别是考虑到公共品的供给，地方政府具有更准*感谢合肥工业大学李静副教授在数据处理上提供的帮助，感谢复旦大学经济学院的陈钊、陆铭、姜建强、王永钦、张晏、章元提供的修改意见，本文曾在复旦大学中国社会主义市场经济研究中心报告过，感谢参与者提出的意见。1这里的负面产出是指我们不需要的产出，这些产出的增加会降低国民福利，比如环境污染等。2十六届六中全会上提出和谐社会的具体内容为：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，关键词还是公平正义。确的信息，居民的用脚投票的机制使得地方政府能够提供优质的公共品3（Tiebout,1956）。各地居民对公共品的偏好和需求量是有差异的，中央政府提供的公共品无法满足这种异质性，地方政府提供公共品的效率更高（Stigler,1971）。因而为了使得公共品的提供具有更高的效率，适当的经济分权是必要的（Musgrave,1959）。但是分权也是有成本的，分权越彻底，地区之间在公共品提供以及经济发展上的规模经济就越低，反之，如果越集中，则中央政府无法协调满足各地的差异性，因而适宜的分权应该是在规模经济和满足差异性之间进行权衡（Oates,1972）4。但是上述的分权理论并不适用于发展中国家（Bardhan,2002），因为发展中国家的地方政府往往并不是以公共福利作为目标的，地方政府的官员是有其自利的动机（QianandWeingast,1997;Garzarelli,2004），与上述理论的激励基础完全不同。中国从80年代正式开始的经济分权是伴随着政治考核的集中化，经济的发展成了考核地方官员的唯一指标，因而传统的对地方政府的说教行为就转换成为了“标尺竞争”（张军等，2007），甚至是一种“政治锦标赛”（周黎安，2004）。政绩考核的标尺使得地方政府有激励发展经济，加上经济分权，中国逐渐形成了“市场维持型的财政联邦主义”（Jin,QianandWeignast,2005），各地争相通过改善投资环境来吸引外资，如加大对基础设施的投入，地区间的竞争也加大了各地援助国有企业的成本，因而硬化了地方政府的预算约束。实证方面关于财政分权和经济增长的研究还处于起步阶段（Bardhan,2002），大部分的研究都支持中国的财政分权促进了经济发展（Ma,1997;LinandLiu,2000;乔宝云，2002），反面的证据也是存在的，Zhang和Zou（1998）认为财政分权使得地方政府减少了具有外部性的公共品的投入，从而降低了经济增长，陈抗等（2002）则认为1994年的分税制改革使地方政府从“援助之手”变为“攫取之手”，进而损害经济效率，而胡书东（2001）的研究则没有发现财政分权和经济增长之间有必然的关系。但是以往的大部分研究仅在论证财政分权是否能够带来GDP的增长，有一些实证文献提到财政分权会产生负面作用，比如公共品投入不足（ZhangandZou,1998;傅勇和张晏，2007）、地区差距（Zhang,2006）等等，进而影响GDP的增长，但是这些与GDP一样是财政分权的结果，因而从理论上说必须将其放入同一个框架下考虑；最近有一些理论性的探讨试图在这方面做出贡献（王永钦等，2007），但是实证方面还缺乏证据，据我们所知，本文是这方面的最早尝试。最近史宇鹏和周黎安（2007）利用计划单列市的数据来计算财政分权的效率，但是他们也没有将负面产出放入同一个框架；陈诗一和张军（2008）利用西方政治学的逻辑认为政府的目的是公共服务的最大化，不过这一假设过于强硬，中国地方政府的目标是产出的最大化而不是公共服务的最大化；郑毓盛和李崇高（2003）利用DEA（数据包络分析）的方法计算了一个效率值，并进行分解，以此来解释市场分割带来的效率损失，不过同样在计算效率的时候仅考虑的正的产出，并没有把负面产出纳入考虑范围之内。同时本文构建的指标能够在和谐社会的背景下，对各地的经济发展提供一个客观、综合的评价。本文所做出的可能贡献在如下几个方面：1）我们在同一个框架下面去考虑财政分权的正3Tiebout的理论有两个隐含的假设：1，要素充分流动，虽然中国目前逐渐放松户籍制度，但还存在隐性的制约，远没达到自由流动的地步；2，政府是对下负责的，中国目前的政治体制也不符合。（Zhang,2006）4Oates同样强调为了保证分权的作用，财政稳定和财政分配必须由中央政府控制，地方政府仅负责对公共品的分配（Oates，1968）。面产出和负面产出，在此框架下面对每一年的每一个省份赋予了一个综合的效率指数，该指数反映了该省在这一年相对于最有效的省份的产出效率；由于在指数的计算时已综合考虑了经济体的正面产出和负面产出，这里的效率值相对于郑毓盛和李崇高（2003）计算的效率值更具有无偏性；2）相对于传统的DEA方法，本文采用的方法克服了径向（Radial）的缺点，所有的效率值本身包含了该决策单元（省）的松弛量（Slacks）的大小，这使得本文的效率值在方法论上更加科学；3）本文接下来为：第二部分回顾中国财政改革的历程，以及伴随这一历程的正面产出和负面产出；第三部分是介绍本文的方法，主要是基于传统的非参数方法扩展到非期望产出的模型；第四部分是指标的选择和效率的计算，我们利用各种方法计算了各省在三年中的效率值，并进行了比较；第五部分是分析财政分权与经济效率之间的联系；最后一部分是结论和政策含义。二、财政分权带来了什么？中国的财政体制基本可以划分为三个阶段：改革开放前、1983-1993年的过渡阶段和1994年后的稳定阶段（Jinetal.,2005）。1979年之前的财政体制被称为“统收统支”，所有的财政收入和支出都由中央政府控制，各级地方政府没有自己的财政预算，这一体制被延伸到国有企业和集体企业，比如有超过80%的财政收入由地方政府从辖区内的国有企业征收，这一时期的财政体制只是整体的计划经济体制的一个组成部分。1980年后出现的乡镇企业和私营企业开始改变原有的财政体制，这一时期的财政体制又被称为“财政承包制”，地方政府和中央政府之间是一种合同关系，即所有的收入分为中央享有、地方享有、中央和地方共同享有三类，虽然初始规定的合同期限为5年，但由于处在实验阶段，早期的合同条款经常变更，特别是1982-83年，这一体制从1985年开始逐渐稳定，引入了收入税来代替原有的上缴利润，因而新体制是基于税收类别而不是所有制类别。1994年的“分税制”替代了“财政承包制”，地方政府的财政收入只跟地方税收有关，在最大税种的增值税分成比例上，“分税制”规定各地都享有25％的比例，这一规定使得各地在分享比例上不存在大的差异。不论是早期的“分灶吃饭”还是后来的划分税种，财政体制的改革都是逐渐向地方政府进行分权，给予地方政府一定的经济激励使其变为“援助之手”而不是“掠夺之手”（ShleiferandVishny,1998）。但是在仅有经济激励并不构成地方政府发展经济的全部激励，垂直型的政治考核机制才是最主要的激励，80年代初的财政分权改变了以往对官员进行的政治考核，而以地方的经济指标作为唯一标准（LiandZhou,2004），各地政府官员都以GDP作为主要目标，以此来达到政治晋升的可能。上级政府也有意利用这种政治机制促进各地的经济发展，比如改变任期和异地交流（徐现祥，2007；张军和高远，2007）。政治上的“标尺竞争”最终还是通过GDP的竞争来达到的，因而如果以GDP来衡量中国的政治改革和财政分权，无疑是取得了巨大的成功，但是这种有偏的激励必然会带来有偏的结果。比如在改革开放的初期，各地的经济状况有一定的差异，沿海地区的工业比重较内地省份要高，而对农业进行征税的成本又比工业高，因而各地都更倾向于向工业征税，在财政分权之前，各地的收支与本地的经济状况没有关系，因而各地的基础设施与当地的经济禀赋不存在明显的关联，但财政分权使得各地支出与当地经济状况挂钩，那些工业比重较高的省份的税收总量要比其他省份多，因而有更多的资源可以用于基础设施的建设（张军等，2007），财政分权会带来各地在基础设施的质量和数量上的差异，进而影响各地的投资水平以及吸引FDI的能力，最终造成各地经济发展水平的差异。同时由于征税成本的差异，农业禀赋高的省份为了维持当地政府的运转，不得不向当地的工商企业以更高的税率征税，这进一步使得当地的资本流向其他经济发达地区，恶化地区间原有的经济水平差距，而这些与当地的政府努力水平是无关的，仅仅是因为初始条件的存在差异，而财政分权进一步扩大了地区间的这种差距（Zhang,2006）。经济指标考核的唯一性使得各地都争相投入那些回报较高的行业，1994年开始的分税制改革又使得各地的财政收入主要取决于增值税，而该税收又与工业的发展水平直接相关，这进一步加剧地区间的竞争（Jinetal.,2005）。经济竞争在带来各地经济飞速发展的同时，本来可以通过区域合作避免地方保护主义，但是由于政治竞争更像“锦标赛”（周黎安，2004），这使得各地政府更不愿意与其他省份合作，重复建设和地方保护主义在双重竞争条件下反而是地方政府的最优反应5（陆铭等，2004），但是很明显的是，这种个体的最优选择造成了集体的效率损失。比如国内市场的分割程度甚至大于欧盟内部的分割程度，各省与外国的贸易流甚至大于与临近省份的贸易往来（Poncet,2003），这使得中国的国内市场呈现一种“零碎分割”的状态（Young,2000）。1978年之前的经济发展逻辑基本是把重点放在工业，奉行的是霍夫曼的重工业优先发展战略，忽略农业的发展甚至以工农产品之间的价格“剪刀差”来补贴工业，这造成了农业发