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—1—协调“多规”矛盾，谋划一张蓝图——大理市“四规合一”试点工作交流材料党的十八大指出要以推进新型城镇化为重要抓手，解决制约经济社会持续健康发展的重大结构性问题；按照中央城镇化工作会议“一张蓝图干到底，建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”和全省城镇化工作会议中“创新规划思路，完善规划体系，强化城乡规划的综合引导作用，形成城乡规划先导机制”的工作要求，省住房和城乡建设厅以大理市为试点，探索国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“四规合一”的方法，为推进全省新型城镇化战略、探索规划体制机制创新、促进县域经济发展作出示范，形成可复制、可推广、可操作的经验。在省住建厅的大力支持帮助下，我市于2014年9月被列为国家县市“多规合一”试点。一、背景和问题多年来，大理市按照“规划先行”的原则和要求，在《大理滇西中心城市总体规划》等上位规划的指导下，先后编制完成《大理市城市总体规划》等100余项规划，为大理市城乡科学建设发展提供了有力支撑。但是，随着以“两保护、两开发”为核心的滇西中心城市建设不断推进，大理市在规—2—划实施中也暴露出诸多问题，主要表现在：一是规划多而不统，矛盾突出。由于经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划的规划主体、技术标准、编制方法不同，以及各部门规划目标的差异，各规划中涉及空间资源利用的内容技术标准不协调、表述方式不一致、规划期限不统一，引起城市空间资源配置和功能布局的一系列深层次问题。二是基础数据缺乏，家底不清。大理市至今未建立全市统一的地理信息平台，同时，城建控制网破坏严重，地下管网数据缺失，没有一个统一、详实、准确的数据资料，造成城乡规划建设决策依据不充分，技术支撑薄弱。三是城乡发展剥离，缺乏统筹。作为滇西中心城市建设的核心区，大理市面临着城乡发展不均、经济发展速度放缓、生态环境保护压力加大等困难和问题，传统规划更多关注城市的建设发展，城乡统筹不足，对乡镇、村庄建设和全域产业发展布局、基础设施配套建设、生态环境保护等方面统筹考虑不够、缺乏衔接。四是基础设施薄弱，生态保护形势严峻。大理城市承载功能不足，基础设施和综合服务功能难以满足更高层次发展需要，市域内外通达条件较弱，就业、住房、医疗、教育、文化等方面存在较多问题；生态环境改善任重道远。五是行政管理多头，步调不一致。个别部门对城乡规划—3—在优化城乡布局、合理配置资源中的重要作用缺乏认识，漠视城乡规划的长期性、战略性和整体性，致使城乡功能布局紊乱。同时，由于没有建立和完善严格的规划管理监督体制，普遍存在重规划编制、轻实施监管的问题，导致有些地方城乡规划调整随意性比较大，规划的公信力和权威性大为下降。二、对“四规合一”的认知“四规”即：国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划，“四规”关系：经济社会发展规划是目标任务，城乡规划是各项规划的整合平台，土地利用规划是规划落地的载体，生态和环境保护规划是结果检验，最终以城乡总体规划的形式实现。县（市）域范围规划空间落实最重要，要实现全域覆盖整合、城乡统筹、部门协作的横向对接，以及系统协调、宏观规划到微观规划一同体现的纵向贯通，即实现市域范围的空间全覆盖和市域层面的事权闭合，从“一堆图”整合到“一张图”。“四规合一”是协调矛盾，涵盖以往所有的空间规划，指导未来各类规划编制的基础和平台，是所有空间规划的顶层规划，其本质是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是基于城乡全域空间的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府—4—行政效能的有效手段。三、工作主要内容（一）指导思想全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，把中央经济工作会议和中央城镇化工作会议确定的目标任务落到实处。通过建立覆盖全域的地理信息系统，统一技术平台，统一规划图纸等手段，对大理市域范围内“四规”及其他各部门专业规划重点内容进行整合，缝合全域空间，强化规划引领，形成“一张图”规划管理机制，实现未来规划的同步编制、动态衔接，并探索建立部门协作管理模式，真正实现各部门规划的协同落地与实施，走区域协调发展、生态包容共生、城乡互促共进、资源高效利用的大理特色城镇化发展道路。（二）基本原则规划引导原则：把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程。生态友好原则：尊重资源生态环境本底，推动人口经济更合理布局，将生态文明理念融入建设发展的全过程。协调推进原则：以产业转型提升城乡发展空间。突出特色原则：充分利用各地独特的自然、人文、历史、民族等区域条件，科学确定城镇定位和发展目标。—5—改革创新原则：探索规划管理的多部门协作机制，建立统一信息化管理平台，优化完善规划实施管理的地方法规体系和技术标准体系。（三）工作目标为落实中央和省关于开展“多规合一”的工作要求，我市以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划和土地利用总体规划的衔接，从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺“多规”关系，统筹推进“四规合一”工作。通过开展“四规合一”工作，努力实现六个目标：一是落实城镇化工作会议精神，体现新型城镇化发展道路；二是实现大理市各行业规划的整合入库，建立起全域统一的基础信息平台，缝合各项用地空间，解决用地矛盾；三是梳理部门事权，建立良好的协作与资源共享机制，形成“一张图”高效、精准的管理模式；四是使大理良好的生态格局与环境得到严格保护；五是大理滇西中心城市的各项规划建设得以顺利推进，城乡各项公共设施与社会资源统筹布局均等化发展，城乡差距逐步缩小；六是产业加速转型，经济结构不断优化，旅游文化与整体服务水平得到极大提升。（四）工作重点1.示范带动，规划引领发挥《大理市城乡（统筹）总体规划》暨“四规合一”工作的纲领作用。通过整合大理市现有各类规划，将“四规—6—合一”作为未来大理市全域各项专业规划编制的纲领，作为市域空间管制的权威性文件和指导大理市全面发展的空间基础。通过实施国家级的“生态文明—绿色低碳生态示范区”、“产城融合—旅游综合改革示范区”、“信息管理—智慧城市示范区”，省级的“统筹城乡—城乡一体化示范区”、“宜居宜业—城镇上山示范区”、“彰显品质—人居环境提升示范区”六大示范区建设战略，统一各类规划近期的工作要求与目标，形成有的放矢的规划合力，以示范区的创建，带动大理市发展转型。2.统筹发展，合理利用以全域的视角，开展规划整合工作。按照“横向到边、纵向到底”的规划空间要求，通过整合各行业的发展目标、各类空间规划的具体方案，实现规划空间的市域全覆盖，协调解决各类规划的空间矛盾，确保大理市城乡发展总体战略及目标的实施。以发展底线为核心，实施严格的空间管制。将大理洱海流域作为一个整体的地理单元进行统筹规划，在生态为导向的前提下，以辅助科学决策为目标，划定四区；结合大理市独特的地质条件、山水格局、历史文化等多项发展条件，统筹考虑、统一谋划市域城乡各类生产生活要素，以体现发展焦点为指导，划定九线。通过“四区九线”的划定，明晰大—7—理市的保护与发展建设空间，建设特色鲜明的滇西中心城市核心区。以信息化管理平台建设，促进资源高效合理利用。通过建立信息化平台，打破部门合作壁垒，将规划和事权入库，准确界定资源开发利用的空间、指标要求，坚持“一张蓝图绘到底、一任接着一任干”，实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”，从根本上杜绝规划的随意性，形成统一谋划、统一建设的着力点。3.科学管理，严格执法以空间为核心，建立部门协作管理机制。以不变更部门管理事权为前提，以建立空间协调机制为重点，以实现空间管理高效、准确、无盲区为目的，建立项目立项到审批的新流程、创新部门协作管理的新机制。完善地方法规体系，明确近期重点任务。通过对现有规划及地方法律法规的综合梳理和查缺补漏，形成各行业规划的综合体系，通盘考虑未来的发展建设，结合发展的总体目标，归纳总结出近期建设的重点，有条理、有计划的实施城乡建设。依托信息平台，辅助违法发现和审批管理。建立基础平台，统一地理信息标准，共享空间管理资源，以信息化手段对各类规划及项目的落地进行精确校审，实施数字化的规划管理，使违法违规无处可藏。—8—四、工作进展情况（一）制定“四规合一”工作方案2013年底根据“多规合一”工作要求，制定《大理市城乡统筹规划工作组织实施方案》，明晰了工作的主要目标和任务，制定了工作计划，明晰了组织领导和保障措施，为前期工作的有效开展奠定了坚实的基础。（二）研究制定大理市城乡发展战略2013年12月，市人民政府委托省住房和城乡建设厅专家组，开展大理城乡规划战略研究，明确新时期大理城乡规划的目标和任务，提出编制“多规合一”规划（大理城乡统筹总体规划）的要求。（三）组织编制《大理市城乡统筹暨“多规合一”总体规划》整合大理已经编制的100余项相关规划，梳理各项规划间的矛盾和冲突，建立统一的技术标准，形成大理市城乡空间管理“一张图”。2014年6月，邀请住房和城乡建设部规划司司长孙安军及国内外知名专家参加《大理市城乡（统筹）总体规划》暨“四规合一”专家论证会，为大理市“四规合一”工作提出了极具指导性的意见和建议。（四）建立各部门协调协作机制，提高政府行政效能以大理市规划委员会为主体，组织开展部门的协调协作工作，探索形成既有规划冲突的讨论协调机制，新编规划的—9—部门协作机制。逐步形成大理市各部门规范化的协调协作机制，建立完善技术设计、专家会审、社会公示和政府决策审查等制度，广泛听取社会各界的意见和建议，增强规划决策的科学性和透明化、提升部门决策的效率。（五）有序推进规划信息平台建设基础工作以“智慧城市”建设为目标，开展数字地形图测绘及航片补测、地下管线勘测等工作，为建立城乡统筹规划信息平台和城市综合地理信息平台打下坚实基础。建立城乡统筹规划数字平台和城市综合。目前已完成下关、大理城区地下管线勘测和1:500工作数字化地形图补测工作，正在进行全市城建坐标控制网升级改造和主城区三维数字模型制作，组织开展了地理信息平台管理维护技术人员的培训和设备采购工作。（六）组建规划信息中心，统一管理规划基础地理信息数据通过规划信息中心的建立，改变以往各部门规划基础信息不一导致规划成果不一、相互冲突的情况。同时为今后大理市的规划信息化建设工作提供有力保障。目前，大理市规划信息中心的人员配置、办公场所、设备基本到位，基本具备运作条件。（七）筹建规划展览馆，探索规划展示和公众参与新方式—10—以规划展览馆为载体，展示大理市城乡规划和建设成果，同时作为各类新编规划的公示场地，落实规划的公众参与。落实规划的公众参与。目前，大理市规划展览馆的场地已经确定，正编制规划布展方案。五、预期工作成果（一）紧扣国家试点工作的要求，从规划衔接的思路和技术方法研究、规划管理信息平台建设、规划实施的政策、制度建设等方面对我市下一步“四规合一”试点工作计划进行优化调整，确保试点工作“不跑偏”、“不流于形式”。（二）全面分析和统筹协调“多规”的主要内容、规划目标和重点、实施管理机制等，完成“一张图”、一个信息平台、一个协调机制等工作内容，构建“四规合一”综合性协调管理决策机制。（三）进行现有众多规划基础数据入库梳理的基础上，组织各相关部门协调在各个部门事权范围出现的矛盾和冲突，着重协调城乡总体规划、土地利用总体规划建设用地差异图斑，在“一张图”的基础上，划定建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线等规划控制线，科学管控、统筹全市城乡空间资源。（四）构建联动平台，实现信息互通。结合“智慧城市”的建设，进一步完善基础地理信息系统和各部门信息数据库，力争构建多个部门共享与联动的数据信息平台，为实施—11—“多规合一”协调机制提供技术保障，并与项目审批流程有效衔接，提高城乡规划建设和空间管控的科学化、精细化水平。（五）在完成“一张图”工作基础上，为保障“多规合一”顺利运行和实施，同步编制相应的技术标准文件，科学构建城市空间规划体系技术路径和技术标准，保障“多规合一”深入推进和有效实施。（六）结合经济和社会发展“十三五”规划及城乡