第二讲：公共管理伦理价值观

第二讲：公共管理伦理价值观•主要内容：•秩序观•效率观•民主观•正义观导言：公共管理中的科学观和伦理观•科学属于事实主导的领域，伦理则是价值主导的领域。•价值问题是公共管理伦理思考的重心，它需要根据公共管理的职业特点，去探讨公共管理这种新型的社会治理体系中的基本价值因素，思考公共管理者的价值定位、价值取向问题。•基于对公共管理的价值定位和价值取向的思考而形成的观念，则形成为公共管理伦理价值观。主要包括以下几种：秩序观、效率观、权力观、法治观、民主观、正义观、服务观等。一、秩序观•（一）社会秩序及其意义•1、功能：既是管理的目标追求，也是有效管理的前提，是整个社会良性运行和协调发展的基础。•改革发展与稳定；“稳定压倒一切”•2、社会秩序的供给是政府产生的重要原因，是政府天职。社会契约论，霍布斯。•3、当代社会利益的分化、多种阶层的出现、价值观念和利益的多元矛盾冲突凸显，再加上社会转型期，表现更为激烈，更加凸显社会秩序对于整个社会协调运行的重要意义。（二）社会秩序与合法性•社会秩序的获得是不断获取合法性的过程。•合法性：根据有关价值体系判定的，由社会成员给与积极的社会支持与认可的政治统治的可能性或正当性。就其本质而言，是社会成员对于政治统治的承认，对于政治统治正当性的认可与支持。•三条主要途径：一是通过庞大的权力机器给人以直接的心理威慑，获取强力的权威；•二是通过制度化的机制与社会成员加强联系，包括选举授权、政策选择、政治沟通、法制约束等，获得程序化的权威；•三是通过仪式形态进行宣传教化，为自己的统治或管理的正当性进行辩护，塑造公平、正义的维护者以及公共利益的代表者的光辉形象，获得信仰方面的权威。如君权神授说、奉天承运、人民主权说、三个代表等。•历史合法性—绩效合法性—民主合法性•评价：形式意义的合法性。维持不会持久，在暴力下会存在受挫折感和剥夺感，在形式的程序下和虚假的宣传下有一种受欺骗感，政府的合法性会随之受到削弱。•应当获取实质意义上的合法性：通过法律法规和程序上的规定来切实保障公民的政治、经济和社会文化等权利；通过政策的推行来创造条件，服务社会，来实现和增进社会的公共利益，提高民众的生活水平，维护社会的公正，使得整个社会充满和谐的自由，赢得公众心理上的真正认可，从而获得普遍持久的社会秩序。（三）社会秩序的供给•从历史发展的角度看，不同社会中的秩序供给的途径不同。三种途径不仅代表了人类历史的三个阶段，而且也意味着三种境界。•（1）专制集权的秩序供给•通过强制性的高压手段来获得社会秩序，表现为强权政治。•评价：所获得的只是封闭的僵化的秩序，在这种秩序下，社会的活力受到压制，社会的发展趋于停滞。•（2）法律制度化的秩序供给•建立稳定的规范、合理的制度，金字塔式的等级结构和组织体系，体现法制精神。•评价：由于具有科学技术化的可操作性，有着社会矛盾和冲突的程序化的解决机制，有着社会压力的舒缓机制和社会动荡的减压防震机制，因而人们较为推崇。•疯狂立法与有效执行。引进法律制度仅仅是形式上的，其背后的信仰和价值因素缺失。法律没有把权力的行使制度化和规范化，相反是权力把法律作为装饰的门面。•所获得只是一种形式化的秩序，基本的秩序，而不是健全和完善的秩序。•（3）伦理道德化的秩序供给•较为理想的方式是在法律制度的框架下，通过伦理精神的张扬来获得社会秩序，通过政府自身的道德化来实现社会秩序的伦理道德化的供给。•政府仅仅建立起自身的秩序还不够，还必须建立起自身的道德秩序。•当前整个社会对于道德滑坡的关注越来越强。有人甚至把腐败与社会环境联系起来，认为是整个社会环境道德价值缺失和非理性化造成了腐败的泛滥。但是，整个社会道德价值因素的缺失主要原因在于政府。二、效率观•（一）行政效率在公共行政中的地位•行政效率是公共行政学的核心概念，自从行政学诞生之日起便成为统领、贯穿行政学整个发展历程的一个价值追求，以效率为中心的行政学理论占据着行政学的主流地位。•经典论述：行政效率是行政管理的出发点和落脚点，是行政管理活动追求的最终目标。•行政学的诞生阶段----行政学的发展----新公共管理（二）关于行政效率的理解•1、狭义：投入与产生之间的比率•2、广义：经济、效率、效益；•办事少花钱；少花钱多办事；花钱办好事。（三）追求行政效率的方式•组织结构—科层制；•管理方式—控制型；（四）追求行政效率过程中的实践问题•问题原因：一是对行政效率的片面理解；二是行政特征决定了行政效率难以测定。•问题表现：•狭义理解：忽视行政活动的实质性价值，对活动的价值前提即是否符合社会公众的需求缺乏追问，仅仅根据主观定位追求行政效率，如大修马路、广场和豪华厕所，不考虑社会公众的真正需求。•效果难以测定：•一是忽视效果，偏重投入，假定投入越多，效率越高，效果越好；•二在诸多目标中选取容易量化的目标来衡量，以偏概全，如追求经济的增长；•三是选取中介性的指标来衡量效率，如破案率、破案数量、人均值。•结论：•1、缺乏社会价值目标，难以评判行政效率的高低。“稳定压倒一切”和“发展就是硬道理”下行政行为的评价差异。•片面的行政效率观会使公共管理者成为为达目的不择手段马基雅维利主义者。尤其是在压力性体制下，层层加码，盲目追求数量和速度，一是脱离实际，劳民伤财，二是引发社会冲突，如原来的计划生育政策和城市拆迁政策。•2、效率观只是公共管理价值观中的一个，在坚持效率观的同时，需要其他行政价值观的统领或者纠正。三、民主观•民主的内涵：“人民当家作主”，人民的概念是一个历史范畴；为民做主—以民为主•民主的发展趋势：弱势民主到强势民主—政治民主到行政民主•问题转化：公共管理中的公民参与问题•如何看待公民参与？•如何管理公民参与？•公民参与的有效决策模型四、正义观•一、什么是正义•二、正义的分类•三、罗尔斯的正义论：作为公平的社会正义观•四、正义观对于公共管理的意义一、什么是正义•和谐社会：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。•美国法哲学家E．博登海默在考察人类历史中有关正义的思想时说：•“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。当我们仔细查看这张脸并试图解开隐藏其表面背后的秘密时，我们往往会深感迷惑。”•在中外学术著作中，正义被赋予多方面的、多层次的规定性或含义。其中比较有影响的是：•1、正义意味着各得其份，各得其所。•即“给予每个人他应得的部分”。至于什么是人们应得的，需要具体论证。•2、正义指一种德行。•这种德行的表述就是：己所不欲，勿施于人。己之所欲，乃施之于人。•黄金法则。出自基督教《圣经·新约》中的一段话：“你想人家怎样待你，你也要怎样待人。”•白金法则：“别人希望你怎样对待他们，你就怎样对待他们”•3、正义意味着对等的回报。•中国：以其人之道还治其人之身。•论语：或曰：“以德报怨。何如？”子曰：“何以报德？以直报怨，以德报德。”（宪问）•西方的公理：一个以某一方式对待别人的人，不能认为别人在同样情况下以同一方式对待他自己就是不公正的。•圣经：若有伤害，就要以命偿命，以眼还眼，以牙还牙，以脚还脚，以烙还烙，以伤还伤，以打还打。这种正义观突出表现在报复主义的刑罚理论中。•4、正义指一种形式上的平等：即给予从某一特殊观点看来是平等的人，即属于同一范围或阶层的人以同样的对待。•5、正义指某种自然的，从而也是理想的关系。不过对于“自然的”和“理想的”关系的理解不同。古希腊某些思想家认为，社会上划分自由民和奴隶，治人者与治于人者，是自然的安排。如果大家都遵循这种关系，正义就在社会上实现了。资产阶级思想家则认为：自由、平等博爱是理想的关系。马克思则认为，正义就是消灭阶级和阶级差别，首先就是消灭阶级剥削和阶级压迫。•6、正义指法治或合法性。英国哲学家和法学家金斯伯格认为：正义观念的核心是消除任意性，特别是消除任意权。正义的历史大部分是反对法的迟误，反对任意适用法律规范，反对法律本身不法的这些运动。这种意义的正义通常被法学家称为法律正义。•7、正义指一种公正的体制。•美国的法学家庞德指出，正义并不是指个人的德行，也不是指人们之间的理想关系，它意味着一种体制，意味着对关系的调整和对行为的安排，以使人们生活的更好，满足人类对享有某些东西或实现各种主张的手段，使大家尽可能在最少阻碍和浪费的条件下得到满足。•总结：正义的概念还有许多含义。不可能也没有必要都一一罗列。在上述诸种含义中，社会体制即社会基本结构的正义具有决定意义。•正如美国哲学家罗尔斯所说，有各种不同的正义问题。例如，某个社会基本结构是否公正，某一法律制度是否公正，某个行为（如判决、制裁、安排）是否公正，某个人是否公正等等。在这些不同的正义问题中，社会基本结构的正义是首要的正义。•所谓社会基本结构，是指一整套的主要的社会制度、经济制度、政治制度、法律制度。社会基本结构的作用是把各种主要的社会组织一体化，决定权利和义务在社会成员间的分配，决定社会合作的负担和利益在社会成员间的分配。•人们把社会基本结构的正义作为首要的正义。是因为：（1）社会基本结构对个人的生活前途起着渗透的、自始至终的影响；•（2）社会基本结构构成了个人和团体的行为发生的环境条件，而且这种环境条件很难通过个人的力量加以改变；•（3）关于人的行为的公正与否的问题的判断，往往是根据社会基本结构的正义标准作出的。例如，当人们说一个法官的判决是公正的时候，人们使用的公正标准通常是现行的法律制度。•总之，社会基本结构的正义是关于大是大非的问题，即社会正义问题。二、正义的分类•1、分配正义和交换正义：分别对应等级社会和市场经济社会，或者说对应不同的领域，如政治领域和经济领域。•（1）分配正义：5种被认为公正的分配原则，无差别分配；按照优点进行分配；按照贡献（劳动）分配；按照需要分配；按照身份地位分配•8个金币如何分配：3+5，1+7•（2）交换正义：等利害的交换，交换地位平等，等价，自由自愿。2、实质正义和程序正义实质正义需要程序正义的保障分蛋糕3、实体正义和矫正正义（1）实体正义：指社会各种资源、社会合作的利益和负担的分配方面的正义；（2）矫正正义：社会争端和冲突的解决方面的正义。又称形式正义或者诉讼正义。三、罗尔斯：作为公平的社会正义观•正义是社会制度的首要价值，就像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要他们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余的补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利绝不受制于政治的交易或社会利益的权衡。允许我们默认一种有错误的理论的唯一前提是尚无一种较好的理论，同样，使我们忍受一种不正义只能是在需要它来避免另一种更大的不正义的情况下才有可能。作为人类活动的首要价值，真理和正义是绝不妥协的。1、正义的主题•对我们来说，正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确的说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。•所谓主要制度，我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排。•社会基本结构之所以是正义的主要问题，是因为它的影响十分深刻并自始至终。•一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。2、传统的正义观•（1）古典功利主义•主旨：如果一个社会的主要制度被安排的能够达到总计所有属于它的个人而形成的满足的最大净余额，那么这个社会就是被正确的组织的，因而也是正义的。那给最大多数人带来最大幸福的行为是最好的行为，反之，那以同样的方式带来悲惨的行为是最坏的行为。•（2）直觉主义理论•两个特征：•首先，它们是由一批最初的原则构成的，这些最初的原则可能是冲突的，在某些特殊情况下给出相反