行政管理革新与法治政府建设

行政管理革新与法治政府建设——应以法治和发展的眼光审视当下的行政管理新举措莫于川【内容提要】当下深化改革的进程中我国行政管理新举措层出不穷且争议甚多，可从几个方面加以观察和评价：一是诸多典型案(事)例暴露出严重的观念滞后问题，必须克服戴旧眼镜看新事物的现象；二是内容丰富的行政管理改革创新是在宏大复杂的背景下进行的，最主要的背景因素是经济和政治改革的深化和科技革命的影响；三是我国行政管理改革创新的动向，是以人为本前提下走向柔性管理、高效管理和方法创新，重点是行政管理方式方法的创新发展，相对而言这是成本低、风险小、效率高、成效稳健、易达共识的路径选择；四是行政管理改革创新应坚持法治原则和实践标准等基本界限，防止借创新之名行营私之实。当下关键在于我们要以法治和发展的眼光去看待、宽容和冷静的心态去对待这些行政管理改革的创新举措。【关键词】行政管理革新/法治政府建设/柔性管理/高效管理/方法创新人们的观念就是人们的眼镜，戴什么眼镜就看到什么世界。当下我国正在深化经济改革、推进政治改革、强化行政改革，因此行政管理和行政法制实践中正发生许多变化，这些变化的情况经常以典型案例或争议事件的形式呈现在人们面前，使得从事实务工作和理论工作的同志都颇感困惑。应当注重捕捉并认真分析这些典型案例或争议事件所带来的丰富信息，这样才有利于我们的工作和进步；如果轻易地放过了如此有价值的思考素材，是非常可惜的。就像过去组织一些作家去各地采风，走了一圈回来之后，有的作家写了几篇、十几篇文章，写出非常深刻的短篇、中篇小说，捕捉到许许多多的生活之美；但同样是一路走来，有的人却没有什么发现、感受和作品。这恐怕主要就在于有作为的作家比别人多了一种善于发现的敏锐眼光。因此，我们现在来探讨一下，应当用什么样的眼光来看待行政管理和行政法制领域新近发生的一些典型案例和事例，或者说正在发生的一些变化，看看这些案(事)例和变化背后，有没有什么深刻的、宏观的东西在发生作用。如果我们以现代法治和发展开放的眼光来分析当下各级政府机关为主进行的行政管理改革创新，能够把握住其中一些宝贵的东西，那对我们提高认识和改进工作将非常有利。顺便补充一句：这里讨论的一些社会现象，具有宏大复杂的社会背景和学科背景，不仅仅是行政管理(学)和行政法(学)某个局部的、孤立的、偶然的变化，它对各公法学科都带来很大影响，且深刻影响着法治政府建设。简言之，我们的视野需要扩展，理念需要更新，知识结构特别是学科体系需要更新，同时需要促进制度创新发展。下面谈一些粗浅的看法，供大家参考批判。一、典型案例暴露出的观念问题——戴旧眼镜看新事物最近我注意到，一些宪法学与行政法学专业博士生的思想非常敏锐，不约而同地关注到新的发展变化，他们研讨的不再只是我们传统上所认知、理解的图景，而有一些新萌芽出来的东西。我还注意到，这些博士生的毕业论文都特意搜集分析了一些典型案例，这些新案例带给我们许多新思考。这样的典型案例和事例，我也接触、搜集到不少，它们反映出许多新情况、新事物、新问题。这里先举出若干案例和事例加以简要讨论。无论视其为正面的还是负面的典型案例，加以分析讨论都富有启发意义①。案例一：浙江组织民营企业家到清华大学深造惹争议——政府应否以及应当如何做此类事情？浙江省人事厅在2006年年底曾送了一批浙江民营企业家到清华大学培训，此事被称为“民企老总上清华”②。首期培训班开课没几天，社会上就展开了激烈争论，带给这些老总很大压力。为什么？有人说，政府怎能做这样的事呢？政府的工作主要就是创造一个好的投资环境，至于这些老板，他们自己投资办企业赚钱，政府怎么还要费心组织他们培训，增强他们的竞争力呢？是要让民企变得更强大，与国企竞争，打败国企吗？这是其一；认为组织民营企业家培训不是政府的职能、职责，这是其二。批评者还认为，即使这算是政府的职能、职责，政府也不应为其埋单。这些老板们学习提高后自己受益，而且都是千万、亿万富翁，那样有钱，为什么还要把纳税人的钱大把地投到他们身上，而不把这些钱投放到贫困者、残疾人、下岗职工等亟待扶持群体的身上？这不是政府向富人谄媚、讨好的典型吗？当时，恰好清华大学举办行政管理体制改革研讨会，邀请我参加，我就利用参加会议的机会发言说：这样的事情不能如此简单地看，应当具体从浙江当地的实际需要来看。浙江省人事厅组织民企老总到清华大学培训，实际上是一种行政服务、行政资助、行政奖励行为，是与传统的行政管理、行政执法行为方式不一样的非强制性的行为方式，也是用纳税人的钱进行的第二次分配。但财政资金的投向历来是争议很多的一个大问题，静态看似乎是一个零和方案，张三多一点李四就会少一点，那么是否只能将财政开支中的职工教育培训经费全部投入到贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体身上，而投入一部分到已经富裕的民企老总身上就一律不行？这样的行政服务、行政资助、行政奖励等行为，值得认真研究，需要从经济学、政治学、行政学、法学等多个角度来观察。对浙江这件事，我个人的看法是：省人事厅的做法没有什么偏差和错误。这种行为放在甘肃、青海等西部省区，也许结论不一样，但在浙江就没有什么问题，因为浙江存在这种需求。在浙江，民营经济不只是占据了“半壁江山”，而是占了全省GDP的70％以上、全省地方税收的60％以上，全省新增就业岗位的90％以上。但调查发现，在浙江，民营企业家近80％是农民出身，70％以上只有初中以下学历，人称“草根浙商”，如何提高民营企业家的总体素质，成为地方政府的重要政策考虑。而且我国宪法已做出修改，要求为非公有制经济的生存发展创造更好的条件。宪法中关于国家与非公有制经济的关系，不再仅仅是以前的“引导、监督、管理”这三个词就可概括了，而是采用了“鼓励、支持、引导、监督、管理”这样五个词，其中增加了“鼓励、支持”两个词来表述，以此对非公有制经济政策作出重大调整。国家不仅要引导非公有制经济的发展，还要鼓励、支持它的发展。地方政府如果不做组织民营企业老总培训的事，算不算违宪、违法、失职呢？难道政府仅限于送国有企业老总进党校、行政学院、高校培训提高，甚至花巨资送他们到国外去“开眼界”？在浙江，非公有制经济现在可谓“第一纳税大户”，地方政府在财政开支中的“职工教育培训经费”这块蛋糕上切下一小块用于提高民企管理者素质，作为对非公有制经济发展的一种行政服务、行政资助、行政奖励，为何不可以呢？首先，这本身就应当视为非公有制经济做出巨大社会贡献后获得的评价和回报；更重要的在于，它是政府做出的一种政策导向，也即鼓励、支持非公有制经济的发展和民营企业家队伍的成长，并号召其他经济成分和人员向他们学习。再说，让民营企业家到清华大学(或其他教育培训机构)来学习培训，具有开阔视野、提高素质、增强能力的作用。民企老总们有管理经验，也有局限性，有时候就差捅破一层窗户纸。经过高水平、高强度、针对性强的短期培训(据说这个培训班的课程是专门为浙江民营企业家量身定做的)，一旦捅破了这层窗户纸，他们的素质、能力提高之后，或者说促使其养成注重学习现代管理知识、不断提高自身素养的习惯之后，对其经济发展肯定会产生积极影响，从而也会帮助政府和社会解决更多问题。试想，政府埋单的这首期40多万元学费，如果能够按主办者预期那样见到成效，切实促进民企进一步发展，新增更多的就业岗位，增加更多的税收，那将使多少贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体因此受惠？关键是必须认识到，鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长，已经成为现代政府的一项职能。传统上认为，“管得最少的政府是最好的政府”，生存竞争只是企业自身的问题，政府不用管。在那样的时代，“三个官”——税官、警官、军官——就能维持社会正常运转了。但现在早已不是那样的时代了，“管得最少的政府是最好的政府”已是超出现实的过时观念。现在，经济、社会、科技飞速发展，行政机关的职能已经大大扩展，甚至可以说在很大程度上集立法、行政、司法三种功能于一身。为什么呢？因为即便是全能、专职的议员也已经不能及时地为有效的行政管理提供全部行为规则，随着经济、社会、科技飞速发展，像现代金融、虚拟世界、克隆技术等都不是一般的议员所熟悉的，更何谈及时、充分的立法？传统的“依法律行政”已经不能适应社会发展的要求。行政立法(也即政府制定具有法律约束力的行为规则)看起来似乎不太合理，因为存在自己立法自己遵守之嫌，但却是没有办法的办法，有其必然性。行政司法行为的制度化运行与此同理。可见，政府承担鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长的职能，也是当下我国社会发展对于行政服务和服务型政府的需求，不能采取简单排斥的态度。我的上述意见引起了大家的关注和争论。案例二：广州鼓励市民拍摄违章照片、启东鼓励司机协助治安管理引发争议——人们应如何认识和对待当下的参与行政？大家知道，像广州这样的特大型城市，每天有200多万辆汽车行驶在城市的道路上，但执勤的交通警察只有区区二三千名，违章事件非常多，交通警察管不过来，难以让市民和政府都满意。广州市公安机关为解决城市管理中的这一突出问题，决定发动人民群众来协助交通管理，以降低交通事故发生率。他们于2003年7月下发了一个规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》，推出“拍摄交通违章有奖”活动，鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门，以此作为线索去调查处理违章车辆，经查证属实的给予提供者一定奖励。这时，有些市民就发现，这也是一个不错的挣钱谋生方式，于是一些人成为“职业拍车族”③。后来有一位因此受到处罚的广州市民赖先生认为，公安机关把国家赋予的行政处罚权交给老百姓行使，是没有依法行政的表现，“职业拍车族”拍下的违章照片不能用，对以此为证据做出罚款100元的行政处罚不服，因而提起了诉讼。广州中院在2004年11月做出生效判决，否定了广州市公安局的做法，认为由市民拍摄的交通违章照片不能直接作为处罚证据，作为公安机关行政处罚权的调查取证权不能委托公民行使。这时应该怎么处理呢？尽管这项行政执法新举措出台前，广州市公安局也经过了专门调研，经过认真研究、慎重决策，还正式颁布了行政规范性文件加以实施，想以此克服人手不足的困难，发动市民协助搞好交通管理。这项活动开展后取得积极效果，在广大驾驶员中产生了一定的影响力，20多条试行路段遵守交通法律规定的比率明显提高，交通秩序明显改善。在该活动推行过程中，公安机关对于市民提供的“违章照片”进行严格审查核实，合格的予以采用，有作弊行为的一律不采用，还要取消其“职业拍车族”的资格。但是，当地人民法院运用审判权将“鼓励市民拍摄违章照片”的探索行为否定后，广州市公安机关顶不住各方面压力，最终只好将这个活动暂停实施。同时他们也感到委屈，认为这不过是一种非强制的行政指导和行政奖励，给予奖励是为了补偿拍摄者的成本；而且并不是市民提供的所有照片都会被采用，公安机关还要进行审查，看它们是否符合证据“三性”(客观性、关联性、合法性)的要求，符合的才采用。总之，由于行政执法机关顶不住压力，使得此项基本符合我们党的群众路线，也符合行政民主化的当今世界潮流的行政管理新举措、鼓励市民参与交通行政管理的新举措——涉及行政指导行为和行政奖励行为——就此夭折了，教训很深。情形与此相似但结果截然不同的另一个事例发生在江苏。2006年3月，江苏省南通市下属的启东市公安局出台了一个规范性文件《出租、客运车辆驾驶员维护社会治安有功行为奖励办法》，规定各类车辆驾驶员如果协助公安机关进行社会治安管理，抓获或者扭送交通逃逸者或其他犯罪逃窜者等违法犯罪嫌疑人，或者有效制止违法犯罪，或者通过各种方式提供违法犯罪线索协助破获案件，构成立功行为的，除了给予经济奖励，还根据立功程度相应扣减其交通违章处罚记分。这也引起很大的争议。有人批评说：公安机关怎么可以这样做呢？交通违章依照《道路交通安全法》应当罚分，超过一定的分数要回驾校重新学习交通法规的；你公安机关随便给他扣减了，这样不是就会放纵他，让他成为“马路杀手”吗？假设某人眼看罚分积累很多，快要被赶回培训机构重新学习交通法规了，他不就会赶紧设法去抓两个违法违章的人争取立功扣减罚分吗？据我所知，启东市公安局局长在接受中央人民广播电台新闻观潮栏