第一章 地方公共产品和政府职能

第一章地方公共产品与财政职能的划分公共财政活动，包括安排公共支出、课征税收、发行公债、协调政府间的财政关系以及制定和实施财政政策等，似乎是纷繁复杂、多种多样的。但这种活动的主线，则是由各级政府出面，提供难以受市场力左右的公共产品和服务。第一节公共产品及其受益范围第二节地方公共产品的均衡分析第三节蒂布特模型与地方公共产品提供第四节财政的职能及其划分第一节公共产品及其受益范围一、公共产品的基本内涵公共产品，英文“pubicgoods”,”collectivegoods”和“socialgoods”,还称“公共物品”、“公共品”、“公用品”、“公共商品”等。公共产品和公共财政是与市场经济问题相联系的。“市场失灵”主要是由公共产品、外部性、自然垄断、收入分配不公等多种因素所造成的。社会产品私人产品公共产品特征：一是非排他性；二是消费上的非竞争性纯公共产品准公共产品市场失灵、免费搭车、交易成本等政府特征：一是供给上的排他性和消费上的竞争性提供公共产品，满足日益增长的公共需求，是各级政府义不容辞的职责。政府部门通过强制性的征税来解决非排他性和消费上的非竞争性问题，弥补由提供公共产品所产生的成本。税收是提供公共产品的“价格”。课税依据：公需说、交换说、保险说、牺牲说、分担说和社会政策说等。收费是弥补准公共产品成本的一种有效方式。二、公共产品的政府提供三、公共产品的受益范围对于绝大多数公共产品和服务来说，它们都有特定的受益区域，而没有绝对无限的受益区域。社会成员对公共产品的享用程度，要受到来自地理和空间等因素所产生的不可忽视的影响。城市A城市B城市C不远不近千里之外A市公安消防系统十分健全有效直接受益受益很小无任何受益公共产品全国性公共产品地方性公共产品一是受益范围为整个国家的疆域；二是受益在整个国家的疆域分散均匀；三是提供者为中央政府。一是提供者为地方政府；二是受益范围限定于一个区域内；三是受益者主要是本辖区内的居民。四、地方公共产品的基本类型（一）基础设施—道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、管道煤气，乃至港口、机场、车站等。—规模经济（二）社会服务—基础教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、气象预报、消防、公园等—社会公益性和半社会公益性的特点（三）文化与传播媒介—广播、电视、报纸、杂志、出版、图书馆、文化艺术馆、、博物馆、表演团体及文物与文化遗产的发掘等（四）社会管理—地方政府中的各种行政管理机构（不含行业的经济主管部门）、公共秩序和公共安全机构等，以及政府的政策及规章制度等无形的社会管理。小结：1、地方公共产品本身有特定的含义，但它所涵盖的内容却相当宽泛，这决定了划分地方产品类别的复杂性及供给方式的多样性和复杂性；2、各种地方公共产品内部之间的差异，主要是由其特征上的强弱之分所决定的。拥挤程度的大小，是判别“纯”与“准”地方公共产品的重要标志，也是影响供给的重要因素。3、现代科学技术的发展及其在生产经营中的应用，从一定程度上冲击着本来意义上的地方公共产品的分类，影响着排他特征的明显与否，并且对供给方式的选择产生着影响。五、公共产品生产的“囚徒困境”与地方财政“囚徒困境”是博弈论最常用来揭示利益矛盾的模型：两个犯罪嫌疑人（称为甲和乙）合伙作案后被警方抓住，关在不同的囚室中审讯。审案人员告诉他们的选择是，若两人都坦白，则各判10年监禁；若两人都不认罪，因罪证不足，两人各判刑2年；若其中一个坦白而另一人不认罪，则坦白者从宽发落，予以释放，对不坦白者则按’抗拒从严“原则重判15年监禁。囚徒困境嫌疑人乙坦白不认罪嫌疑人甲坦白-10，-100，-15不认罪-15，0-2，-2理性嫌疑人的选择是坦白从嫌疑人的角度看，两个人都不认罪比都坦白各被判10年要好。由个体理性出发不能达成集体理性囚徒困境可作为分析区域利益矛盾与区域政策的基本理由。假定在一个由两区域（A区与B区）组成的社会，每个区域都提供私人产品与公共产品，且都存在对这两种产品的需求。假定生产公共产品的成本为10个单位，若公共产品生产出来，则社会（每个区域）能获得8个单位的利益。若A、B都有两种选择，即合作（C）生产公共产品或不合作（N）生产公共产品，则可得区域公共产品生产囚徒困境博弈的支付。区域公共产品生产囚徒困境BCBNAC3,3-2,8AN8,-20,0（AN，BC）与（AC，BN）是“搭便车”一方有让另一方生产公共产品而坐享其成的激励（AN，BN）是“囚徒困境”公共产品供应不足，而私人产品生产领域则是产品供给过剩。后果是区域利益损失：具有理性的各区域利益主体选择使自身利益最大化的行为，结果却导致区域与社会整体无效率，这是区际经济关系”囚徒困境“的核心。第二节地方公共产品的均衡分析一、全国性公共产品的均衡全国性公共产品的边际社会成本效率原则总体上=整个社会成员消费的公共产品的边际社会受益之和MSCMSBMSBnjji11其中，MSB为边际社会受益，MSC为边际社会成本。全国性公共产品的供求均衡问题：假设：人们愿意表露自己对公共产品的偏好程度。NTD1D2SET1+T2T1T2n启示：全国性公共产品存在着最优供给关系问题。全国性公共产品在一定条件下的供求均衡二、地方公共产品的均衡特征：受益范围基本被限定在本区域内；外部性多于全国性公共产品。MSCMSBjnj1如果把本地区每位成员的边际社会受益之和同外部性（E）结合起来：MSCEMSBMSBjiinj11三、地方公共产品的有效提供从经济学的意义上讲，所谓有效提供，包含着以适度的生产成本尽量满足消费需求和偏好。政府提供地方公共产品提高效率满足偏好中央政府选择照顾地方综合利益的“量”地方政府有利地区供给过多其他地区供给不足XYUAUBUCGEO中央和地方政府分别提供地方公共产品的比较DADBDC结论：地方政府有可能更有效地提供地方公共产品和服务。四、辖区规模与地方公共产品有效提供有效的辖区规模的大小，主要取决于辖区所提供的公共产品的性质。特别是提供该公共产品时所产生的外部性作用的程度，更决定了辖区规模的最佳效率水平。分级财政下的地方政府提供某些地方性公共产品的优点在于能够把外部性作用控制在尽可能小的范围之内，从而提高地方公共产品本身在本辖区内所产生的效用。效益和成本问题也会与辖区规模的变化相伴随。地方政府有效提供某种公共产品具有共同消费偏好的居民居住一起拥挤效应辖区规模扩大地方政府提供公共产品的单位成本不变公共产品的人均税率下降公共选择的结果与个人消费偏好的距离加大辖区规模费用MCMBMBYMBXEN曲线MB的影响因素：一是提供公共产品的规模经济程度；二是拥挤效应的作用有效的辖区规模曲线MC的影响因素：一是消费者对公共产品偏好的多样性；二是具有相似消费偏好的居民是否更多地集中在一起。因此，有效的辖区规模问题受到成本和效益两条曲线变化的影响。第三节蒂布特模型与地方公共产品提供查尔斯.蒂布特（CharlesTiebout）将著名的“看不见的手”的理论引申到了地方财政体制设计中来，并运用“以足投票”（votingwithfeet）理论，对地方公共产品的有效供给问题进行了较为系统的阐述亚当.斯密在《国富论》一书中谈及“看不见的手”时，曾指出，人们从各自利益出发所做出的选择和决定会导致效益的最大化，生产者之间的竞争会使他们向消费者提供尽可能低价的一般商品。查尔斯.蒂布特于1956年发表“地方支出的纯理论”（ThePureTheoryofLocalExpenditures）一文中，分析了地方政府提供公共产品的效率问题，认为，各个地方政府之间的相互“竞争”，也会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务。假设：第一，“以足投票”的消费者是完全流动性的；第二，人们对各个地方的公共预算都有充分了解，并能够对差异做出反映；第三，有诸多地方供人们选择；第四，不存在就业机会问题给消费流动造成的限制；第五，在各地之间不存在公共产品和税收的外部性问题；第六，每个地方都存在着追求最优社区规模的问题。蒂布特在研究地方公共产品需求与供给之间的关系时支出，社会成员之间消费偏好的不同和人口的流动性，制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。居民选择居住地考虑的重要因素是该地方的税收和公共产品与服务的组合状况，即居民承担的税收负担与享受的公共产品和服务的对比。消费者“以足投票’对某种公共产品消费和税收（价格）组合的偏好地方内部资源配置最优社会规模达到最优有相同的偏好的人聚居公共服务数量价格i的边际受益边际成本hiMBiEi=E*iiMBNMB.iiMBNMB.蒂布特模型中的地方公共产品供求受益税模型边际收益等于边际成本地方公共产品实现了最佳规模对蒂布特模型的评价为分析地方政府收入和支出政策变化及其影响提供了一定的依据。揭示了地方公共产品供给充分竞争的市场理论，对中国的地方财政改革有一定借鉴意义。地方政府必须尽可能合理地界定自身的活动范围，规范公共财政的收支行为，并将这一要求切实体现在公共预算和相应的制度安排中。假设过于苛刻。如人口迁移只受地方公共预算的影响等。有待解决的问题是如何测定居民对公共产品消费偏好的显示程度。积极意义不足之处第四节财政的职能及其划分一、政府财政职能的描述1、政府财政的资源配置职能—“市场失灵”—提供基础设施、对过度竞争的行业进行适当的限制和调节、资助基础性科学研究、对那些外溢性作用较大的产品供给进行调节、制定和实施产业政策、通过反垄断而促使经济充满活力等。2、政府财政的分配职能—主要是通过对个人收入实行累进征税和转移性支出，减轻市场力作用下可能产生的两极分化的程度，缓和社会矛盾，满足社会成员基本的生存和生活需要，达到收入分配公平。3、政府财政的稳定经济职能—通过财政政策和货币政策等手段，来调节经济运行，实现物价水平的稳定，充分就业和国际收支平衡，达到经济稳定增长的目标。二、财政职能的划分政府财政职能资源配置收入分配稳定经济全国性公共产品地方性公共产品中央政府地方政府中央政府36政府间支出责任的划分在各级政府财政职能合理分工的基础上，划分政府间支出责任，各级政府支出必须体现其履行的职能。划分框架如下：1.由全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、中央银行、中央税的征管、宏观经济稳定等。2.地方政府应提供本地居民享用的地方性公共产品和服务。包括：地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等。37政府间支出责任的划分3.对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。比如，跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮政、通讯、防洪设施、兴修水利、控制环境污染、教育等项目。4.调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，但在人口不能做到自由地无成本地流动时，地方政府在这方面还是可以有所作为的。比如，我国目前的基本养老保险制度不统一，各地的最低生活费标准不一致。但最终的目标是要在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。38表2－1中央与地方支出责任划分的基本框架内容责任归属理由国防中央全国性公共产品或服务外交中央全国性公共产品或服务国际贸易中央全国性公共产品或服务金融与货币政策中央全国性公共产品或服务管制地区间贸易中央全国性公共产品或服务对个人的福利补贴中央、地方收入再分配、地区性服务失业保险中央、地方收入再分配、地区性服务全国性交通中央、地方全国性服务、外部效应地区性交通地方地区性服务环境保护地方、中央地区性服务、外部效应对工业、农业、科研的支持地方、中央地区性服务、外部效应教育地方、中央地区性服务、外部效应卫生地方地区性服务公共住宅地方地区性服务供水、下水道、垃圾地方地区性服务警察地方地区性服务消防地方地区性服务公园、娱乐设施地方地区性服务资料来源；转引自马骏《论转移支付》，第138-139页。中国财政经济出版社，1998年。39政府间支出责任的划分在各