《行政诉讼法》修改主要内容解读

1《行政诉讼法》修改主要内容解读11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》），自2015年5月1日起施行。这是党的十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法颁布实施25年来作出的首次修改。行政诉讼法是规范行政诉讼活动的基本法律，也是检察机关依法开展行政诉讼活动法律监督的重要依据，学习贯彻修改后的行政诉讼法是当前一项十分重要而紧迫的任务。为积极适应行政诉讼法修改对检察工作提出的新要求、新挑战，必须加深对修改后法条的深刻理解、准确把握和熟练运用，才能全面正确有效地贯彻落实修改后行政诉讼法。一、《行政诉讼法》修改的背景现行《行政诉讼法》于1989年由七届全国人大第二次会议通过,1990年10月1日起实施，我国行政诉讼制度开始正式建立。此后，1991年6月11日，最高人民法院印发《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）》（法[1991]19号），就行政诉讼中的受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行等问题作出了司法解释。2000年3月8日，最高法院公布《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号），进一步就行政诉讼中的受案范围、管辖、2诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与判决、执行等问题作出了司法解释。《行政诉讼法》实施二十多年来，行政诉讼一直都是在艰难中行进。行政诉讼立案难、审理难、判决难的问题根本没有得到解决！随着我国经济社会的飞速发展，民主法治进程的不断加快，人民群众对法治需求的日益提高，《行政诉讼法》暴露出许多问题，在受案范围、管辖、审理程序等方面存在诸多争议。如行政机关不愿当被告，行政机关负责人往往不予理睬，出现“告官不见官”的尴尬；即使胜诉也面临执行不到位的难题，这造成大量应当通过诉讼解决的官民纠纷涌入信访渠道，一度被媒体称作“信访洪流”。据最高法院统计，2014年1-6月，法院受理行政一审案件66543件，同比增加22.25%，同期一审案件合计受理4777054件，同比增加7.87%，行政一审案件占一审案件的1.39%；法院受理行政二审案件23695件，同比增加35.56%，同期二审案件合计452161件，同比增加13.62%，行政二审案件占二审案件的5.24%；法院受理行政再审案件705件，同比增加7.31%，同期再审案件合计受理17462件，同比减少12.29%，行政再审案件占再审案件的4.04%。由此可见，行政案件的一审、二审、再审案件数量增幅较大，均远超同期法院受理案件总量增幅。行政案件的上诉率和申诉率较高，一审服判息诉率仅为64.39%，一审裁判结果认同率偏低。3据最高法院统计，2013年全国法院受理行政一审案件123194件，审结120675件，其中判决撤销7258件、变更59件、履行法定职责1332件、确认违法或无效1444件、赔偿309件，调解赔偿278件，行政机关一审败诉10680件，败诉率仅为8.85%。123194件行政一审案件中，城建类19972件、资源类18394件、劳动和社会保障类11704件、公安类10533件、计划生育类8203件、工商类3785件、交通类2494件，占据了较大比重。由此可知，行政诉讼案件主要集中在土地房屋等不动产权属、自然资源权属、就业社保、治安等关系公众核心权利、利益的领域，公众在不服相关行政行为后，起诉率较高，因为败诉引起的上诉率和申诉率也相对较高。同期，根据国家信访局统计，2013年1—10月份，全国县级以上党政机关信访工作机构信访量为604万件（人）次。从公众来信来访的情况看，仍然以反映自身利益诉求为主，主要集中在民生领域，问题比较突出的有三个方面：一是农村土地征收问题，二是城市房屋征收问题，三是劳动和社会保障问题。可以看出，公众通过信访反映的问题与行政诉讼案件主要领域高度重合，信访事项主要是行政争议事项，行政诉讼与信访本末倒置，反映出社会公众的“信访不信法”，映衬出行政诉讼立案难、审理难、执行难的现状。为解决这些突出问题,适应依法治国、依法执政、依法行政共4同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求,行政诉讼法的修改应该说势在必行。二、《行政诉讼法》修改的主要内容（一）扩大行政诉讼被告、可诉行政行为和原告及第三人范围1、关于行政诉讼被告现行《行政诉讼法》第25条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。《决定》将第25条改为第26条，相应内容修改为：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。司法实践中，一些复议机关为了不当被告，大多数情况下对违法的或不当的具体行政行为也不负责任的做出维持的复议决定，不能真正发挥复议程序应有的作用。这一修改强化了行政复议机关的责任，规定复议机关决定维持原行政行为的，将被列为共同被告，促使复议机关审查行政行为变得积极主动负责，在一定程度上倒逼行政机关提高行政复议质量，从而将更多的行政纠纷化解在行政复议阶段，解决在行政系统内部，使行政纠纷解决更加便捷。2、关于行政诉讼原告和第三人现行《行政诉讼法》第24条第一款规定，依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。第27条规定，同提起诉讼的具体行政行为有5利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《决定》将第24条改为第25条，将第一款修改为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”将第27条改为第29条，修改为：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”。现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则。实践中,有的将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人,排除了其他利害关系人。新法明确:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。同时，细化第三人制度。现行行政诉讼法有关第三人的规定较为原则，实践中,行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多,完善第三人制度有利于解决行政争议。3、关于可诉行政行为现行规定将规范性文件等抽象行政行为排除在诉讼之外，是造成“立案难”的原因之一。规范性文件俗称“红头文件”，专指行政机关针对不特定对象制定、发布、能反复适用的行政规范性文件。修改后《行政诉讼法》将“具体行政行为”改为“行政行为”可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审查等。《决定》6增加一条作为第53条，规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。同时，增加一条作为第64条，规定“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。此次修改，对于行政诉讼标的，不再要求必须是“具体行政行为”。将对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；对征收、征用及其补偿决定不服的；认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,纳入受案范围。经过此次修改，实际上绝大多数行政纠纷都属于行政诉讼范围。（二）完善起诉期限和形式制度，强化法院受理职责，破解“立案难”1、关于起诉期限7修改后的行政诉讼法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，由现行的行政诉讼法当中的三个月延长到了六个月，并且对一些特殊情况，都做了比较明确的规定。这样就可以给原告更多的时间来提起诉讼。现行《行政诉讼法》第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《决定》将第39条改为第46条，修改为：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。现行《行政诉讼法》规定的提起诉讼期间较短，不利于保护行政相对人的诉权行使和案件的审理质量。修改后的《行政诉讼法》将提起诉讼期间延长到了六个月，更具合理性。新规定给予了行政相对人更加宽裕的寻求司法救济的期间。2.、关于起诉形式《决定》增加一条作为第50条，规定“起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”修改后的《行政诉讼法》增设了口头起诉制度，方便当事人行使诉权，尤其是为文化程度不高的当事人起诉提供了便利。83、关于实行登记立案制度现行《行政诉讼法》第42条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。《决定》将第42条改为两条，作为第51条、第52条，修改为：第51条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第52条人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。目前司法实践中，经常出现法院不接受立案材料、接受材料后杳无音讯、或者既不受理也不做出不予立案的裁定，导致行政诉讼立案困难，9上访和申诉案件增多。修改后行政诉讼法规定法院应该给当事人出具书面的不予立案裁定，解决“立案无门”现象。（三）完善管辖制度，强化行政机关应诉职责，破解“审理难”1、关于行政案件管辖现行《行政诉讼法》关于管辖问题的规定有些不合理之处，如上级法院可以将自己管辖的一审案件移交下级人民法院审判等。修改后的《行政诉讼法》删除了“上级人民法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的不合理规定。为了解决行政案件审理难问题,减少地方政府对行政审判的干预,在总结现行做法的基础上,根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神,新法增加规定:一是经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。二是对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖。2、关于诉讼中的期限现行《行政诉讼法》第43条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。《决定》将第43条改为第67条，相应内容修改为：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范