[人大政协]提高人大代表整体履职能力调研报告

[人大政协]提高人大代表整体履职能力调研报告提高人大代表整体履职能力调研报告我国规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”每一级人民代表大会都是由民主选举出来的人大代表组成，是人民代表大会的主体，代表人民的利益和意志，肩负着代表人民行使国家权力的神圣职责。随着人民代表大会制度的不断发展和完善，各级人大代表在本行政局域内政治、经济、文化、社会生活等方面都发挥了重要作用。但也应该看到现实中，人大代表履行职责的情况与民主政治建设的要求，与宪法，法律的规定，与人民群众的期望有不少差距。下面结合自己在人大工作的体会，从代表履职存在的问题、原因以及如何提高人大代表整体履职能力三方面谈谈自己的看法。一、代表履职存在的主要问题1.有的代表对人大代表的地位和作用不了解，缺乏足够的认识，对代表职务履行认识不到位，不主动履行代表职务。对参加代表活动的重视程度不够，积极性不高，就是参加活动也不知该做什么，干好干差一个样，当“挂名代表”。2.有的代表片面地认为当代表就是参加人代会，把参加人代会视为唯一的代表工作，审议发言时，有的人大代表不善于归纳总结，表达不清，说不到点子上，只看到问题表面，缺乏分析问题的能力，不能真实地反映人民群众的意愿，或人云亦云，有代表之名，无代表之实，当“会议代表”。3.有的代表忙于自己的事，无暇顾及代表所肩负的重任，开展活动一般不参加，平时也事不关己，高高挂起，不关心民情民意。把当代表看成一种政治荣誉，把自己混同于“先进工作者”和“劳动模范”，满足于做好本职工作，不能较好地执行代表职务，当“荣誉代表”。4.有的代表缺乏胜任代表职务的一些知识和能力，在视察、调查中提不出有见解的意见、建议，提出的议案、意见、建议质量也不高，缺乏针对性和可操作性。二、人大代表履职存在问题的原因分析1.代表履职机制缺失。代表法规定，代表受原选民和原选举单位的监督，但法律和法规都还没有具体的实施规定，没有明确由谁来组织，如何监督、监督程序和监督结果处置等。再加上监督代表的选民和原选举单位对代表履行职责的情况不明，实际上很难进行监督。人大及其常委会要受代表监督，无权监督代表，这在客观上造成了有权监督的选民和原选举单位不了解和掌握代表情况不好监督的被动局面。由于对代表履职的好与差没有衡量标准，更没有量化指标，称职与不称职难以界定，从某种程度上造成了代表履职干与不干、干好干坏、干多干少一个样的弊端。2.人大制度宣传不够深入。人大宣传在广度和深度上还没能跟上人大工作发展步伐和形势发展的需要。一是内容取材方面不够宽，如宣传人大代表联系人民群众、接受人民群众监督、选民自觉监督代表等方面的内容较少，对人民群众反映强烈的热点、难点问题较少涉猎。二是宣传覆盖面不够广，影响力不够大，从目前情况来看，人大宣传工作的覆盖面主要是人大系统内的人员，人大系统外的人员关心人大宣传的并不多。当前，一些国家机关和组织对代表法的内容和要求知之甚少，一些部门对代表建议办理工作不够认真，有的重答复轻落实，有的推诿扯皮，拖延不办，久而久之致使代表履职热情降低，缺少履职动力。一些人大代表对代表自身权利和作用认识模糊，代表接受监督的意识和选民的监督意识不强，社会对代表法的了解不够等，这些问题都影响了人大工作和代表履职活动的开展。3.代表素质有待提高。就代表的个体素质而言，大部分代表的综合素质是比较高的。但是仍然有少部分代表素质仍需进一步提高，主要表现在四个方面；一是政治方面，有的代表将当选人大代表当作是一种荣誉、作为一种资本，对人大的性质地位和自身的责任认识不清，代表意识不强。二是文化方面，有的人大代表，特别是直接选举产生的人大代表文化素质和专业水平较低，一些报告听不懂，数字弄不清，情况搞不明，审议说不到点子上，建议提不出，材料写不好，既不能建言也不能代言。三是能力方面，一些代表社会活动能力、调查研究能力、综合协调能力、分析判断能力等等，都有待提高和加强。四是法律方面，人大代表不一定是法律专家，但一定要具备较强的法制观念和必要的法律素质，了解基本的法律常识，但是有些代表对国家法律、法规和政策、方针学习、了解不够，对执行代表职务的一些常识不够熟悉。4.代表履职保障不足。代表法在总则中明确规定，国家和社会为代表执行职务提供保障，同时，在代表法第四章中还具体地从四个方面对人大代表执行代表职务提供了保障，分别是：司法保障、时间保障、物质保障、组织保障。但在代表履职的过程中，往往还存在着各种保障不足的情况。在司法保障方面，有些政府部门对人大代表的法律地位和权力认识不够，有的人大代表约见政府机关负责人时遭拒绝，一些人大代表所提议案、建议得不到重视。在时间保障方面，一方面，在我国，人大代表实行的是兼职制，代表职务与本职工作两者发生矛盾时，代表不能将主要精力投入到履行代表职务上来；另一方面，个别人大代表所在的单位或部门对代表参加活动给予的时间支持不够。在物质保障方面，虽然财政已将代表活动经费列入了财政预算，但经费总额还相对偏少，与正常开展代表活动的需要有较大差距。此外，由于实行镇财县管制度，而镇级人大代表活动经费没有单列，实际工作中采取实报实销的方式，在很大程度上制约了代表活动开展。在组织保障方面，每年人大常委会组织代表开展视察、调研、执法检查等活动，但是组织走访选民的活动不够常态化，开展人大代表联络工作站建设的质量有待提高。三、对提高人大代表整体履职能力的思考（一）完善相关制度，为代表履职提供坚实保障代表们履行职责，除了自觉性外，还必须用制度加以规范、进行约束。一是完善约束机制。要建立代表履职情况登记、通报制度。各级人大常委会应建立本级人大代表的活动档案，由选举联络部门对每位代表参加会议和活动，提出议案、建议等情况进行统一登记、通报。通过代表履职登记和通报，增强代表责任意识，促使代表依法履行职责，提高代表工作成效。二是完善监督机制。一方面，要完善人大代表联系群众制度。人大代表要通过座谈、走访、电话、书信、网络等灵活多样的方式，重点联系所在选举单位或选区的1个基层单位和2名以上人民群众，听取和反映人民群众的意愿和呼声；应积极参加选区或选举单位组织的代表活动，特别是担任领导职务的代表要积极参加代表活动，带头联系群众。另一方面，要建立代表述职评议制度。直接选举的代表要依法向选民报告其在做好本职工作、联系人民群众、反映社情民意等方面的履职情况，听取选民的意见和建议，通过述职，让人民群众更多地了解代表执行职务的情况，并对代表实行监督，进一步增强代表联系选民、接受监督的自觉性。三是完善激励机制。根据代表的履职情况，组织开展人大代表小组先进集体评选和优秀人大代表建议评选表彰活动，有针对性对履职不够积极的代表进行指导、督促，帮助其切实履职，通过开展代表评比活动，最大限度地调动代表履职的积极性。（二）加强宣传贯彻，为代表履职营造良好氛围要继续加强在各级人大和人大代表中做好监督法、代表法、选举法和人民代表大会制度的宣传造势工作，同时还要重点面向各级国家机关及有关组织加强宣传，统筹协调各新闻媒体重视抓好人大工作的宣传报道，特别是对人大代表参与国家事务管理、密切联系群众、为民办实事、自觉接受选民监督等内容的宣传报道，进一步强化人大代表执行职务的责任感和使命感，增强代表自觉履职和接受选民监督的意识及选民的监督意识，增强国家机关有关领导以及工作人员执行代表法的自觉性和主动性，逐步在全社会形成尊重和维护代表权利，支持代表执行职务的良好社会氛围。（三）强化学习培训，为代表履职夯实基础代表素质直接影响代表履职的效果。因此，人大常委会要把人大代表的学习培训作为一项基础性工作来抓，既要做好代表任期内总体培训学习规划，又要制定每个年度的培训计划，不仅区有培训计划，而且乡镇也要有短期安排。要拓宽培训路子，采取专题培训、集中学习、分散自学、请进来与走出去相结合的方式有针对性地做好代表培训工作。既要抓好宪法、代表法、选举法、组织法、监督法等有关人大工作的法律法规的学习，帮助代表们加深对我国人民代表大会根本政治制度的认识、了解代表的地位和作用，增强代表们的主体意识，又要加强对人大代表如何开展联系人民群众活动、如何处理人民群众反映的问题、如何撰写议案和建议等内容的培训力度，使代表掌握基本履职技巧，知道开会怎么说、闭会怎么干，并结合组织代表活动、召开代表经验交流会、研讨会等方式在实践中培养、提高代表的能力。（四）加大建议办理力度，为代表履职增加动力人大代表提出议案建议是反映人民群众的愿望和呼声，履行代表职务的最重要途径，也是检验代表履职情况的最佳方法之一。人大代表提好、人大常委会督办好、“一府两院”及相关部门办理好代表议案建议，是激发人大代表充分发挥作用的一个有效途径。第一，人大常委会要正确引导代表提议案建议。鼓励人大代表提出高质量的意见建议，严格审查把关，将人民群众亟待解决、符合法律规定、经过努力可实现的事项确定为代表议案或建议，为激发代表的履职积极性创造条件。第二，进一步完善代表建议办理工作的交办、督办制度。人大常委会要及时召开建议交办会，加大建议督办力度，人大专门委员会每年选取1至2件建议进行重点督办，切实保证代表建议的办理工作落到实处，并以此监督和支持“一府两院”推动和改进工作。第三，“一府两院”及相关部门要不断完善建议办理制度和机制，加强组织领导，强调协调配合，切实解决实际问题，有条件的要及时办实办好；没有条件的，确定在一定时期没办法解决的，要诚恳地向代表说明情况，争取代表的理解和支持。不能简单回复了事，更不能敷衍塞责。（五）强化保障措施，为代表履职创造条件在司法保障方面，要加强对代表的保护。对代表权力的尊重，对代表执行代表职务的支持，是代表进行代表工作和代表活动的重要保障。在时间保障方面，由于大部分代表是兼职的，因此在代表参加会议或活动前，要把议题提前告知代表，让代表有充足的时间妥善处理好本职工作做好参加会议和活动的准备，同时，要督促相关单位和部门积极支持本单位代表的工作，保证代表有足够的时间参加会议和有关活动。在物质保障方面，各级财政要将人大代表闭会期间的活动经费和培训经费列入财政预算，并应随着社会经济发展水平逐步提高。镇代表活动经费由县级人大常委会统一管理，监督使用，保证代表工作业务经费的支出。在组织保障方面，要组织代表围绕经济和社会发展问题、群众关心的热点问题，开展视察、调查活动、提出建议、批评和意见。要保障代表充分知情，如定期召开通报会、定期接待代表、寄送材料、邀请代表列席党委、政府、人大的有关工作会议，帮助代表更好地了解本地的经济社会发展和人大常委会以及“一府两院”开展工作等方面的情况，此外，人大常委会及其办事机构要充分发挥联系、指导、协调和服务的功能，积极主动地为代表执行职务提供便利条件和组织保障。