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地方政府债务和隐性债务口径和认定标准2018年9月25日Yourcompanyslogan一、地方政府债务和隐性债务概念及判断标准地方政府债务：是指地方政府依法纳入预算管理的债务：一是地方政府债券；二是地方政府负有偿还责任的外债转贷；三是经清理甄别认定的截至2014年末非政府债券形式存量政府债务。Yourcompanyslogan一、地方政府债务和隐性债务概念及判断标准地方政府隐性债务：是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。一是地方政府、国有企事业单位等举借，约定由财政资金偿还的债务；二是地方国有企事业单位等举借，由政府提供担保的债务；三是地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。Yourcompanyslogan一、地方政府债务和隐性债务概念及判断标准地方政府隐性债务的判断标准：以是否纳入预算管理为标准，不是以是否纳入政府债务管理信息系统管理为标准。一、由财政资金偿还的债务：关键判断标准：“由财政资金偿还”。“假担保真承诺”：地方政府和全额拨款事业单位对没有稳定经营收入的公益性项目提供担保，最终必然是用财政资金偿还。国有粮食购销企业粮食财务挂账和供销合作社财务挂账应认定为约定财政资金偿还的政府隐性债务。二、地方政府提供担保的债务：关键判断标准：政府部门和机构或全额拨款事业单位提供直接或间接担保，“非财政资金偿还”。担保对象：非公益性项目和有稳定经营收入的公益性项目。财政部地方政府债务管理信息系统中2014年末清理甄别认定的存量担保债务应作为政府提供担保的隐性债务。三、政府中长期支出事项债务：该类债务根据偿债责任，应穿透为约定由财政资金偿还的隐性债务或由政府提供担保的隐性债务。法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务不属于政府隐性债务。Yourcompanyslogan一、地方政府债务和隐性债务概念及判断标准其他需要关注的债务：是指有些债务政府虽未承诺偿还或提供担保，但当债务人出现偿债困难时，为维护社会稳定、防范系统性风险，政府可能会给予一定的救助。主要表现：事业单位、融资平台公司等，通过借款等形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，地方政府和全额拨款事业单位未提供担保。Yourcompanyslogan一、地方政府债务和隐性债务概念及判断标准其他需要关注的债务认定标准：项目性质“非市场化运营的公益性项目”、“目前由非财政资金偿还”、地方政府和机构、全额拨款事业单位等“未提供担保”。财政部地方政府债务管理信息系统中2014年末清理甄别认定的存量救助债务应作为其他需要关注的债务。Yourcompanyslogan一、地方政府债务和隐性债务概念及判断标准公益性项目：是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。财政资金：不包括地方政府债券和政府负有偿还责任的外债转贷资金。偿还资金一部分来源于财政资金，一部分来源于企事业单位经营性收入的，按照财政资金偿还的实际金额或比例确定。Yourcompanyslogan二、公益性项目相关债务认定标准•总体原则：对于交通运输、市政建设、保障性住房、土地收储等公益性项目，如果其债务偿还来源于财政收入或地方政府（含部门和机构）、全额拨款事业单位对债务进行了担保，则可直接界定为政府隐性债务。•难点和重点：在于如果不能判定为政府隐性债务，如何判定公益性项目是否属于市场化运作的公益性项目，从而准确界定是否为其他需要关注的债务。•对上述4类公益性项目判定是否为市场化运作，应在依据项目运营单位是否具备市场化的出资人、公司治理结构、收入结构、盈利模式、投资回报机制等要素进行综合分析，得出合理的结论。Yourcompanyslogan市场化认定标准•一是项目运营单位出资人是否社会化、市场化，除国资外，是否还有其他社会投资者。如有社会投资者基于投资并获取回报的目的出资，一般可判定具备市场化运营的特征。•二是项目运营单位是否建立了市场化的公司治理结构，决策层、经营层等管理机构设置是否健全并能有效发挥其职能，政府（含政府部门和机构）对公司运营决策的影响程度是否较高。如果项目运营单位公司治理结构能够有效的独立决定公司的各项决策，且不受政府过多的介入和影响，一般可判定具备市场化运营的特征。•三是项目运营单位收入结构是否具备多样化、市场化的特征，除受政府价格管制的收入项目外，完全自主定价的收入是否占有重要的比重。如果完全自主定价的收入占总收入的比重超过一半以上，一般可判定具备市场化运营的特征。Yourcompanyslogan市场化认定标准•四是项目盈利模式是否市场化，项目建设形成的债务能否正常偿还本息，项目盈利是否严重依赖于政府的各项补贴和返还收入。公司能够依赖项目自身收入正常偿还债务本息，同时如果扣除政府的各项补贴和返还收入后，项目在多个年度能够实现收支平衡甚至获得盈利，则一般可判定具备市场化运营的特征。•五是项目运营单位是否建立了市场化的投资回报机制，在项目正式运营后的正常年度内，公司决策层能够根据项目的运营效益情况，独立决策利润分配方案。如果项目在实现盈利的正常年份连续实施了利润分配，则一般可判定具备市场化运营的特征。Yourcompanyslogan二、公益性项目相关债务认定标准•1.对于经营性高速公路、机场等交通运输类公益性项目，由社会投资者出资或入股成立专门公司负责建设和运营，收取的通行费收入或机场运营收入作为企业的经营性收入，缴纳营业税，并按规定缴纳所得税，企业独立经营并且将经营所得作为债务偿还来源，因此可直接判定为市场化运作的公益性项目，其债务不能界定为政府隐性债务•2.对于政府还贷高速公路、地铁等交通运输类公益性项目，政府还贷高速公路的建设资金主要由地方政府交通主管部门及国有的高速公路建设运营公司负责筹措，通行费收入上缴财政实行“收支两条线”管理，债务主要通过通行费收入偿还，地方政府除投入高速公路建设资本金外，一般每年还给予高速公路建设运营公司一定的补助资金，因此应判定为非市场化运作的公益性项目，将其债务按项目不同性质的收入比例予以区分，对财政专项补贴资金对应的债务界定为政府隐性债务，其他债务界定为其他需要关注的债务。•地铁项目一般由地方政府成立的国有独资公司负责地铁的筹资、建设及运营管理，建设资金除国有资本金投入，大量依赖于银行贷款、融资租赁、信托贷款等债务，地铁运营收费价格大多属于政府定价，地铁本身运营收益难以实现收支平衡，除地铁票价收入外，债务偿还来源主要依靠财政专项补贴资金及地铁物业开发、灯箱广告等收入，因此应判定为“非市场化运作”的公益性项目，将其债务按项目不同性质的收入比例予以区分，对财政专项补贴资金对应的债务界定为政府隐性债务，其他债务界定为其他需要关注的债务。Yourcompanyslogan二、公益性项目相关债务认定标准•1.对没有收入来源的市政道路、绿地、广场、公园、市政管网等市政设施建设债务，虽然举借主体为国有独资或控股公司、自收自支事业单位，但项目应判定为非市场化运营的公益性项目，由此形成的债务应界定为政府隐性债务。•2.对城市供暖、城市供水、污水处理等运营的企业，虽然实行国有企业化管理，但基本上都是以前公用事业单位改制而来，一般为国有独资或控股企业，虽然有一定的收费收入，但收费价格均执行政府制定的较低标准，企业不具备自由调整价格的权利，且收费收入不能完全满足企业的正常运营需要，必须接受较多的财政补贴才能实现收支平衡或微利，因此上述市政建设项目形成的债务，应界定为其他需要关注的债务。•3.实行公司化运营的市政建设类项目，这类项目运营主体引入了外资企业、民营企业等社会投资者，有规范的公司治理模式，有的还已经成为上市公司，公司根据市场状况做出自主经营决策，具有稳定投资回报机制，自负盈亏，政府虽然给予一定运营和建设补贴，但在其收入结构中比重较低，对于此类项目应判定为市场化运营的公益性项目，其债务不应纳入政府隐性债务。Yourcompanyslogan二、公益性项目相关债务认定标准•1.对于廉租房和公租房，国家明确规定不能对外销售，只能租给符合规定的低收入群体，项目运营单位只能收取明显低于市场价格的租金，收取的少量租金仅能满足房屋的日常维护，主要由政府成立的保障房公司负责筹资建设，这种模式下，应判定为“非市场化运作”的公益性项目，为此建设而形成的债务应界定为政府隐性债务。•2.对于廉租房和公租房，还有一种开发模式，即政府委托国有企业或开发商承担廉租房和公租房建设，同时划出一部分土地允许开发商配建一些商业设施，由开发商对外销售或出租，所获收益不上缴财政，而是用于弥补廉租房和公租房开发成本，政府不再支付开发商廉租房和公租房建设成本。对于这部分政府以商业用地的收益权与廉租房和公租房的开发成本相互抵账方式建设廉租房和公租房相关的债务，政府让渡的收益权未来不形成财政收入，类似于BOT模式下让渡高速公路未来收费权的模式，不应认定为政府隐性债务。•3.对于限价房和经济适用房（包括工矿企业棚户区改造、城中村改造）等保障性住房项目，主要由相关企业筹资开发建设，并向符合申请条件的人群或特定对象销售，开发企业可以获得一定的利润，并且一般可获得政府在商品房土地供应方面的相应政策而通过保障性住房和商品房联合开发等模式实现正常利润，因此对此类保障性住房应判定为“市场化运作的公益性项目”，为此建设而形成的债务不应界定为政府隐性债务。Yourcompanyslogan二、公益性项目相关债务认定标准•1.政府土地储备中心用“储备用地的国有土地使用权证”作为抵押直接贷款，用于土地的征地拆迁和整理，符合出让条件后按规定挂牌出让，土地出让金缴入财政专户，财政再根据土地收储中心提供的征地、拆迁和整理成本，拨给土地储备中心，用于归还银行贷款。•土地出让收入属于财政收入，上述土地收储开发模式及由此形成的债务由财政资金或土地出让收入偿还，因此土地储备中心作为举借主体，应直接将其债务界定为约定以财政资金偿还的隐性债务。•2.政府以文件等形式明确由土地储备中心之外的融资平台公司等国有企业代行土地储备职能，并将“储备用地的国有土地使用权证”办理在这些企业名下，由这些企业将储备土地的国有土地使用权证抵押贷款后用于土地的征地拆迁和整理，符合出让条件后由土地交易专门机构按规定挂牌出让，土地出让金缴入财政部门，财政部门根据这些国有企业提供的征地、拆迁和整理成本，拨付资金用于归还贷款。•上述土地收储开发模式及由此形成的债务由财政资金或土地出让收入偿还，该国有企业属于代行土地储备专门机构职能，因此应直接将其债务界定为约定以财政资金偿还的隐性债务。Yourcompanyslogan二、公益性项目相关债务认定标准•3.土地储备中心委托其他融资平台公司等企业（非代行土地储备职能的企业）进行征地拆迁整理，“储备用地的国有土地使用权证”办理在土地储备中心，开发企业通过自行贷款等方式筹措资金进行开发，土地储备中心根据协议，支付开发企业土地收储整理成本及相应的合理回报。•该模式属于土地储备中心购买服务的范畴，开发企业进行的征地拆迁整理是一种企业市场行为，其获得的土地整理成本返还及相应的合理回报是企业的经营收入，而非政府土地出让收入，其为拆迁整理土地而形成的债务，不能认定为政府隐性债务。该模式下，应当以土地储备中心作为债务主体，而不是以开发企业作为债务主体。债务认定标准按购买服务相关标准来认定。Yourcompanyslogan二、公益性项目相关债务认定标准•4.土地储备中心委托其他融资平台公司等企业（非代行土地储备职能的企业）进行征地拆迁整理，“储备用地的国有土地使用权证”办理在开发企业，开发企业将储备土地的国有土地使用权证抵押贷款后用于该地块土地的征地拆迁和整理，土地储备中心根据协议，支付开发企业土地收储整理成本及相应的合理回