第十章 林德布洛姆的渐进决策理论

第十章林德布洛姆的渐进决策理论一、生平与著述林德布洛姆，美国当代著名的政治学家和经济学家、“政策分析”的创始人。他1917年3月21日生于美国加州。1937年毕业于斯坦福大学，主攻政治学和经济学。1939年在明尼苏达大学经济系任教。1945年获得芝加哥大学经济学博士学位。1946年前往耶鲁大学任教，直到1986年退休。1963—1964年还出任美国驻印度大使馆经济参赞，兼美国国际开发总署驻印度办事处主任。1975年当选为比较经济学会主席，1983年当选为美国政治学会会长。1995年他曾来中国进行学术访问，在北京大学、复旦大学等枝作了学术报告，受到欢迎。作为一个政治学家和行政学家，林德布洛姆在政治学、行政学领域的研究中进行了一些开创性的工作。林德布格姆对政策科学的主要贡献在于，他首先提出“政策分析”概念，并在对政策制定过程的比较深入、全面考察的基础上，提出了“渐进主义”的政策制定模型或“渐进决策”模型(即他自己所谓的“‘渐进调适的科学”)。他的这一模型在学术界有相当大的影响，因此，人们往往将林德布格姆的名字与“渐进调适”或“渐进主义”相提并论。林德布洛姆的著作主要有：《政策分析》、《“渐进调适”的科学》、《决策过程》、《政治与市场：世界的政治——经济制度》、《尚未达成，仍须调适》等。其中，《政治与市场：世界的政治——经济制度》被认为是20世纪最后25年内虽有影响的政治学著作，荣获美国政治学会的最高荣誉奖——威尔逊政治学术奖；《“渐进调适”的科学》(也译作《“竭力对付”的科学》)作为经典性的论文是美国攻读政治学和公共行政学专业的学生的必读文献。二、林德布洛姆的渐进决策理论（一）渐进决策理论的提出在林德布格姆的决策理论尚未出现之前，最有影响的政治和行政决策理论是理性决策模式。理性决策模式深受传统经济理论“经济人”假设的影响，认为人在政治和行政决策的活动中也是可以非常理性的，是在追求“最佳”决策。20世纪60年代以来，理性决策模式受到了两种决策模式的挑战，其一是著名行政学家西蒙的“有限理性”决策模式；其二就是林德布格姆的“渐进决策”模式。在西蒙看来，决策者的理性是“有限的”，决策者在决策中追求的是“满意”，因此应用“满意”决策来代替“最佳”决策。当然，西蒙也还是从理性的角度来探讨决策问题的。在林德布洛姆看来，政策制定与其说是一种程序化、科学化的理性过程，不如说是各种政治力量、利益集团相互作用、相互妥协调适的一致性过程。以此出发，他提出了渐进主义决策模式。林德布洛姆的“渐进决策”模式经历了几十年的发展演变(1953—1979)。（1）1953年他在《政治、经济及福利》一书中首次提出了“渐进主义”的概念。他通过对社会政治过程的四种基本形态的分析，提出了他那已具雏形的“渐进决策”模式。他认为社会政治过程包含着以下四种基本形态：①价格体系。价格由供给与需求决定。在政治领域中，社会大众需要服务，政治领袖需要权力。如价格体系一样，政治领袖控制着社会大众，同时又被社会大众控制，两者相互控制。②层级体系。层级体系是政治领袖为实现其目标，由上而下、层层控制的工具。在政治体系中，层级分明，上层会不断地控制并利用下层。在控制中，下层级层层贯彻上层级的指令，而其本身无多大自主权。③多元体制。在美国多元化的政治体系中，存在着多元政治权力中心，并且各有其自己的政治领袖。决策经常是在各党派公开地相互竞争中进行，各政治领袖受到多元体制形态的控制。④议价。市场上买卖双方要相互讨价还价。妥协的结果是互相退让，选取折衷方案作为成交的价格。在政治上，各政治势力团体，如政党、政治派别与利益集团等等，相互妥协、交易，取得一种能牵制各政治领袖的“议价”。从价格体系的角度看，价格不可能单方面决策；从层级体系的角度看，除最高层外，其他层次也无法单方面作决定；从多元体制的角度看看，决定是各政治权力中心互动的结果；从议价的角度看，决定又是双方妥协的产物。这样，决策是彼此间相互作用的结果，无一方可以单独做决策。政治上若要做决策，聪明之举是在相关人士取得共识的前提下作决定，才能够对方方面面都考虑到。具体地讲，可以从若干个相差不大的方案中，比较得失后选取其中较好的方案。被选中的方案只是对现实中的执行方案作微小的调节。在林德布洛姆看来，他的被称之为“渐进主义”政策模型具有以下优点：①决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测；②在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意的结果；③易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序；④渐进方式可以帮助人们检验所他的抉择是否正确，特别是在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊；⑤渐进方式比较稳妥、容易控制，能够及时纠正错误以免造成大起大落的状况。（2）1958年，林德布洛姆在《政策分析》一文中，在批评传统的政策分析方法(即他所谓的“第一种方法”)时，进一步提出了“第二种方法”，即他的“渐进分析”方法。他认为，传统的政策分析方法在探讨政策问题时过于强调理论在政策研究中的作用，注重从政策理论中引申出一般规则，过于强调价值，将价值当作方案的抉择的标准；它过分强调所有重要变量，要求对变项一一广泛综合的分析。而渐进分析(即第二种方法)则不同。第一，它不依赖理论作为政策分析或政策制定的指导原则，认为评定实际的政策分析或政策制定是配合现实情况的需要或限制，是超理论的；由于现实政治所推行的是渐进政治，对政策问题、各政治领袖与政党的看法大致上达成共识，所能调节或改变者，只是在小节问题上，因而是渐进的。在实际政治中人不一定需要用许多理论。第二，尽管政策分析或政策制定也会经常出现许多变量，但渐进分析只注重政策制定中出现的几个重要变量，作片段分析，方案的考虑也只限于少数几个，而不是广泛的。第三，它认为价值与事实在渐进分析中交互使用、互为一体。现实政治中的基本价值已达成共识，无需再寻求各种不同的价值标准作为决策的标准。第四，渐进分析着重以社会已有的政策为前提。这样的政策更可能被社会上一般人所接受，较有把握，较符合实际，并且与现实差距不大，较容易控制，不致于冒太大的风险。（3）1959年，林德布洛姆在《“渐进调适”的科学》一文中，进一步批评了传统的全面理性模式，阐述了他的连续有限比较模式(即“渐进调适”模式)。林德布洛姆认为，传统的政策分析模式不切合实际，不是好的政策分析模式，而“渐进调适”的政策分析或政策制定模式较实际、较科学、较妥当。（二者比较见下表）“渐进决策”模式全面理性决策模式明确区分，将目标当作决策的前提不区分，认为二者相互联系目标——行动区分，先确立目标，再寻找手段不区分，认为这种区分是不妥当的且有限的“好”的决策是实现目标的最佳手段“好”的决策是由“共识”所产生的综合或全面分析有限分析过分强调理论的作用主张通过连续比较来减少对理论的依赖目标——手段决策——目标分析的范围对理论的态度（4）1963年，林德布洛姆将他的政策分析模型又称为“断续渐进主义”，而传统的理性决策模式则被他称之为“全面分析”。“全面分析”的含义是：小心和完善地对所有可能的行动途径及这些途径的可能结果进行研究，并且用价值观对这些结果加以评估；在各种不同的行动途径中作出选择。而断续渐进主义的特点则是只做因时间差距进行边际的选择，只考虑有限的政策方案和有限的行动后果，只在于调适目标，重新检查资料，作连续不断的补救性的分析评估及社会片段分析。到此，林德布洛姆的“渐进调适”模式已基本定型，并且产生了很大的影响。（5）对来自各方面的批评意见进行反驳，1979年他在美国《公共行政评论》上发表了《尚未达成，仍需调适》一文，对自己的理论进行系统的辩护和补充。他区分了渐进政治、渐进分析、党派相互调适等概念，补充了“党派相互调适”和社会组织等方面的内容，特别对渐进分析的层次进行了划分，即划分为简单的渐进分析、断续的渐进分析和策略分析三个层次，从而使其渐进决策模式得到较为系统的表述。(二)渐进决策理论的主要内容（含义、依据、原则）1、渐进决策的含义从林德布格姆的渐进决策模式产生和发展的过程可以看出，渐进决策的概念是在对传统的全面理性决策理论的批判基础上提出来的。传统的全面理性决策理论的基本内容是：(1)决策者面临的是一个既定的问题，这个问题可以与其他问题相区别，或者至少与其他问题比较，它是重要的；(2)引导决策者作出决策的各种目的、价值或各种目标是明确的，而且可以按照其重要程度将它们加以排列；(3)处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一加以考虑；(4)决策者对可供选择的每一方案可能出现的结果进行调查、研究；(5)每一决策方案和它可能出现的结果能与其他选择方案相比较；(6)决策者将采用其结果能够最大限度地完成他的目的、价值或目标的那一方案。因此，这一决策过程是一个理性的决策，这一决策能够有效地达到现定目标。林德布洛姆对这一传统的全面理性决策模式提出了强烈的批评。他认为，由于人的知识能力不足、政治问题、人性弱点、社会价值、决策技术以及时间变迁、组织结构等因素的存在，得传统决策模式成为不可能，其各项基本内容都可以反驳。他着重从以下几个方面对传统的全面理性决策模式进行了批判。第一，决策者并不是面对一个既定的问题，而他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明。关于“问题是什么？”不同的人有不同的看法，存在有各种争论的余地；而且目前还没有任何可以通过分析来解决这一争论的方法。第二，决策分析并不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是永远没有穷尽的，有时或许还会造成错误；而且在现实的决策中，也不可能没无止境地分析下去。这是因为决策要既受到时间的限制，常常是决策者在分析远未完成之前就要作出决定，否则就要贻误时机；又要受到费用的限制，对于有些决策来说，采用分析手段所费代价大昂贵，虽然对有的决策进行确定性的分析是可能的，但是也许不值得花那个代价。第三，决策受到价值观的影响。由于决策集团内部各个人的价值观存在着差异，因而在进行决策备选方案的选择时就必然会出现意见的不一致，但是依靠分析并不能解决决策者的价值观和意见的不一致的问题。有人认为，所谓的“公共利益”可以作为政策制定的标淮，而林德布格姆则批评了这种观点，他认为，公共利益也很难作为政策制定的标准，因为人们在什么构成公共利益这一问题上尚未取得普遍一致的意见，公共利益并不表示一致同意的意见。林德布格姆主张用他的渐进主义模型来取代传统的全面理性决策模型，认为前者可以避免后者存在的许多问题，同时前者更多地描述了行政官员实际决策时所采用的方式。所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。2、渐进决策的依据林德布洛姆进一步分析了推行渐进决策的原因。在他看来，政策分析之所以不能进行理性化的周密分析，而要采用渐进分析，是因为决策与政策的制定必然要受到政治、技术和现行计划的制约，它们决定着决策必然成为渐进过程。首先，决策的渐进性是由政治的一致性所决定的。在西方国家，尤其是在美国，政治上所推行的是一种多党制，尽管各个政党之间虽然也有矛盾和斗争，但是由于其阶级利益的一致性，所以其政治利益常常也是一致的。一般来说，不会因为政党之间的矛盾和斗争而导致政治的剧烈变化，因此，西方国家所推行的实质上是一种渐进的政治，各个政党在竞选时仅仅对每项政策提出渐进的修改；政党自身的政策也是渐进地改变的。与此相一致，政府的决策过程必然地是一个渐进的决策过程。其次，决策的渐进性也是由技术上的困难造成的。在他看来，任何一项决策的作出必然要与时间、信息等因素相关，但决策者并没有足够的时间和智慧或者其他手段了解所有的决策备选方案，洞悉每一项决策备选方案的后果，或者说，决策者在技术上不可能对决策的所有备选方案都做到深入、透彻的了解。因此，决策者不可能等到对决策的每一个备选方案及其后果都深入、透彻地了解后再做决策，而必须在有所了解的基础上就做决策，