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第1页共2页中国旅游报/2014年/7月/2日/第016版规划·投资“多规合一”的旅游主导路径——以《成都温江区生态旅游区多规合一发展规划》为例上海奇创旅游规划咨询机构谭梦昕2014年3月16日，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布(以下简称《规划》)。《规划》指出，要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。广州、深圳坪山新区、成都温江区等早在2012年即开始了“多规合一”的先行探索。2014年，北京、上海、云南维西县、湖南、江西多地陆续开启了“多规合一”的规划探讨和实践。“多规合一”的意义目前，在我国具备法律效力的规划主要有经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划三大类。这三项规划分别归口于发改委系统、住建系统、国土系统编制审批。在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。同时，更广泛的多规还包括交通。环境、生态等专项规划，这些也都是各部门各自制定或公布，很容易出现冲突。因此，在现行规划体制下，各个规划的协同性和有效性大打折扣。“规划打架”衍生出的效率低下或“规划浪费”已成为城市升级和新一轮城镇化亟待解决的重要问题。随着中国城镇化进程的加速，新一轮城镇规划的编制或修编推进以及《全国国土规划纲要》的出台，对区域规划的操作性和落地性要求越来越高。各地“多规合一”的推进实施，一是可以合理布局城乡发展空间；二是可以有效配置有限的土地资源；三是可以促进土地节约集约利用；四是可将现行的“串联”审批转变为“并联”审批，政府行政效率至少可以提高一倍，更有利于规范权力运行。“多规合一”合什么?目前，“多规合一”多是指以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为核心的多个规划基于城乡空间布局的衔接与协调。而近年来，随着对区域产业发展的关注，产业规划越来越受到重视。由于产业培育、提升发展需要一个较长的周期，一般产业规划的有效期限较长，多为10年以上，对于区域的前瞻性和长效指导性更强，主要解决某一区域的产业发展方向、布局和培育发展措施等问题，最终构建区域可持续的产业体系，实现区域综合发展。因此，奇创机构认为，随着“多规合一”的逐步实践完善，未来“多规合一”将以产业规划、城乡规划和土地利用规划为核心来进行经济社会发展、城乡建设、土地利用、环境保护、综合交通等多个规划的融合和统筹协调。“多规合一”怎么合?在明确了“多规合一”的内容之后，我们更需要关注的是如何进行“多规合一”?基于三大核心规划的侧重点，如果把“三规”整体当作一项行政职能，“产业发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”就可以视为行政职能的决策、执行和监督的三部分。因此，我们认为多规融合的原则是以区域产业发展指导城乡发展，以城乡发展统筹协调土地利用。一方面，产业发展规划作为战略设计，着眼于更长远的区域可持续发展体系构建，对人口、用地及城镇布局具有更高层次的指导性；另一方面，城乡规划的用地要求和土地规划的土地限制形成博弈，实现顶层目标和地方目标的协调、长远目标和短期目标的协调，实现国家和地方的共赢可持续发展。需要注意的是:“多规合一”首先是三规合一，通过统一规划目标、规划期限、规划底图、统第2页共2页计口径、技术标准等具体手段，增强规划融合后的统一性、权威性和长效性。其次，在“三规”的指导下，各部门按照上下对口、各部门衔接原则，推进交通、环境、生态等专项规划的“多规融合”，编制对应的实施方案。再次，各个地方的土地利用的条件、城镇发展的基础对产业规划本身形成了一定的限制，需要在合一的过程中对产业规划的可行性进行修正；最后，要加强各级政府、政府各部门的组织协同，有关部门要联合部署、联合推进、集中探索。温江生态旅游区的“多规合一”路径温江区生态旅游区位于成都市温江区，距成都中心城区约15公里，面积约158平方公里，涵盖寿安、和盛、万春三个镇全境，涉及公平街道部分区域。该区域以生态旅游为重点产业，强调一三融合，是温江区三大产业园区之一。涉及生态旅游区的相关规划共42个，包括区域规划5个、产业规划3个，城乡规划12个，专项规划9个以及项目规划13个。如何基于温江生态旅游区的现实基础和已有规划，实现“多规合一”的一张蓝图?奇创机构提出了“以产业升级引导城乡统筹；以城乡统筹优化土地利用”的“多规合一”核心策略。在这一策略指导下，落实产业、城镇布局和重点项目三大内容:以旅游业为核心构建“一三融合”产业发展体系明确国家级生态旅游产业新城的总体发展目标，构建以旅游业为核心产业、都市农业为基础产业、教育培训为配套产业的生态产业体系。其中，旅游业的发展方向为产业融合化，它与都市农业融合形成都市休闲农业、与教育培训业融合形成商务服务业，是未来重点培育的产业内容；都市农业的发展方向为产业高端化，基于现有花木产业基础，以旅游业为引导，带动都市农业的高端化发展，形成附加值高、产业链条更长的都市休闲农业。这一产业体系依托都市农业基础，在旅游业的引导和带动下，充分发展“一三融合”的优势产业，竞争力更强。以六大产业组团为依据优化城镇布局充分体现三大产业及其相互融合，结合万春镇、寿安镇、和盛镇镇区布局建设量较大的主题游乐、文化度假和教育培训产业集聚区；结合生态林盘和农业区域布局高端花木休闲、生态度假及有机农业、高端生活服务及都市农业“一三融合”产业集聚区。以此为依据，进一步优化各个镇区、重点林盘的常住人口导入规模、用地布局和配套设施供给量，指导具体建设指标的制定。以可用土地为基础落实产业组团项目依据《温江区土地利用总体规划(2006-2020)》以及土地利用现状，对生态旅游区的可建设土地的位置、规模进行了盘点。在此条件下，结合产业培育和发展的需要，进行60个相关产业项目的落点，一方面确保重点产业有精品项目支撑发展，另一方面保障一旦项目进入开发建设阶段，有相应可建设土地与之配套。同时，对万春镇江安河段、鲁家滩等重点发展区域，对原有土地布局提出了更符合该区域产业发展需求的调整。在大区域的统筹规划下，以旅游产业为重点的地区，需要以旅游为主导，来进一步深化和实践“多规合一”。