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第五章行政许可本章学习目标1、掌握行政许可的特征；2、熟悉行政许可设定规则；3、了解行政许可实施相关要求；4、运用行政许可程序；5、知悉行政许可监督。第一节行政许可的概述一、行政许可的概念和特征《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）已于２００３年８月２７日经十届全国人大常委会第四次会议通过，于２００４年７月１日起开始施行。这无疑是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。《行政许可法》的公布施行，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有着重大意义。行政许可，是指行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。《行政许可法》第2条对此作了明确规定。行政许可的特征：（一）行政许可是依申请的行政行为（二）行政许可的内容是国家一般禁止的活动（三）行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的具体行政行为（四）行政许可是一种外部行政行为（五）行政许可是一种要式行政行为二、行政许可的作用（1）行政许可是国家对社会经济、政治、文化活动进行宏观调控的有力手段，有助于从直接命令式的行政手段过渡到间接许可的法律手段；（2）行政许可有利于维护社会经济秩序，保障广大消费者及民众的权益；（3）行政许可有利于保障社会公共利益，维护公共安全和社会秩序；（4）行政许可有利于控制进出口贸易，保护和发展民族经济；（5）行政许可有利于资源的合理配置和环境保护，促进人与环境的和谐、健康、协调发展。三、行政许可的种类（一）行为许可和资格许可（二）独立的许可和附文件的许可（三）权利性许可和附义务的许可（四）排他性许可和非排他性许可（五）一般许可和特殊许可（六）长期许可和短期许可第二节行政许可的基本原则一、合法性原则合法性原则，也称为行政许可法定原则，是指设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。二、公开、公平、公正原则《行政许可法》第5条规定：设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。行政法律制度上的公开通常是指国家行政机关某种活动或者行为过程和结果的公开，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。三、便民原则根据便民原则，行政机关实施行政许可，应当做到：（1）行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理，省级人民政府依法应积极决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。（2）公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当尽量提供方便，（3）对符合法定形式、材料齐全的申请，应当尽量当场受理，不得拖延。（4）应当严格在法定期限内作出行政许可决定或者办完有关事项。参考案例5—12004年7月10日，某国有企业新上一建设项目，计划用地100亩。项目获上级主管部门审核通过后，该企业向国土资源管理部门提出用地申请。4个月后，企业的用地申请仍没有通过。原因是国土资源管理部门每次都会要求该企业提交新的用地申请材料。后来，该企业诉至人民法院。人民法院认为，《行政许可法》第32条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，认为申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。本案中，国土资源管理部门多次要求该企业提交新的用地申请材料，而不是一次告知申请人需要补正的全部内容，该行为违反了《行政许可法》第32条规定。同时，也违反了《行政许可法》的便民原则，即实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务，这是行政许可追求的目标之一。国土资源管理部门违反了《行政许可法》的有关规定，因此法院判国土资源管理部门败诉。四、救济原则《行政许可法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”根据《行政行可法》的规定，行政机关实施行政许可，应当做到：（1）在实施行政许可的各个环节，都应当保护公民、法人和其他组织的陈述权、申辩权。（2）对依法需要听证的事项，必须依法告知申请人、利害关系人申辩和质证。（3）若公民、法人和其他组织对行政许可不服申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关应当积极参加行政复议或者行政诉讼；因违法实施行政许可造成公民、法人和其他组织损害的，应当依法承担赔偿责任。五、信赖保护原则《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”参考案例5—22004年8月15日，被告某市地质矿产局为某村联办矿批准颁发采证冶字（2004）第SJ001号采矿许可证，在原批准申请登记表中载明，该矿隶属镇经委，企业性质为集体，负责人为王某。同年9月本案第三人朱某伙同该矿承包人李某一同填写《某市乡镇矿山采矿许可证变更换发申请登记表》，伪造王某签字及手印并骗取了村委会、镇政府盖章后，申请变更该企业法定代表人为朱某，并逐级上报。经查实，该表中“申请单位或个人”一栏空白，无申请人。在“变更原因”一栏中谎称：“因原法定代表人已调离至其他单位。”2004年9月25日，某市地质矿产局签署同意意见，并换发采矿许可证。原告王某则称，王窑村联办矿是其多方联系报批取得的，并以集体名义申请办证，朱某未经其同意，即申请将原法定代表人王某变更为朱某，而被告未能发现并制止，反而签发证件，侵犯了原告的采矿经营自主权，应撤销许可并赔偿损失。人民法院根据《行政许可法》第8条的规定，判决支持原告的诉讼请求。六、行政许可一般不得转让原则《行政许可法》第9条规定，除法律、法规规定可以转让的行政许可外，其他行政许可不得转让。至于哪些行政许可可以转让，依照什么条件和程序转让，由单行法律、法规规定。如果单行法律、法规没有规定允许转让，被许可人擅自转让行政许可的，被许可人应受行政处罚，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。七、监督原则监督原则，是指行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。《行政许可法》第10条规定：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。”第三节行政许可设定一、行政许可的设定原则（一）设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律（二）设定行政许可应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序（三）设定行政许可应当有利于促进经济、社会和生态环境协调发展二、行政许可的设定事项根据《行政许可法》第12条规定，下列事项可以设定行政许可：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。三、行政许可设定权的分配行政许可的设定权分配是指各种主要法律渊源形式在设定行政许可上的权力配置。（一）法律的行政许可设定权（二）行政法规的行政许可设定权（三）国务院决定的行政许可设定权（四）地方性法规的行政许可设定权（五）省级政府规章的行政许可设定权（六）地方性法规和省级政府规章不得设定行政许可的事项（七）其他规范性文件一律不得设定行政许可第四节行政许可实施主体一、行政许可实施主体的概念行政许可实施主体是指行使行政许可权并承担相应责任的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。二、行政许可实施主体的种类行政许可实施主体的种类是指行政许可实施主体的具体表现形式，主要有三种：法定的行政机关、被授权的具有管理公共事务职能的组织和被委托的行政机关。（一）法定的行政机关（二）被授权的具有管理公共事务职能的组织（三）被委托的行政机关三、行政许可实施主体制度中的创新（一）相对集中行使行政许可权（二）一个窗口对外，统一办理、集中办理或者联合办理第五节行政许可实施程序一、申请与受理二、审查与决定三、期限四、听证五、变更与延续六、特别规定第六节行政许可的监督检查一、行政许可监督检查的种类（一）行政机关内部的层级监督检查（二）行政机关对被许可人的监督检查1、书面检查2、抽样检查、检验、检测与实地检查3、被许可人的自检制度4、对取得特许权的被许可人的监督检查二、行政许可的撤销与注销（一）行政许可的撤销按照依法行政、有错必纠的原则，行政机关若违法作出行政许可决定，应当撤销其作出的行政许可决定。为防止行政机关随意撤销行政许可，规范行政许可撤销权的行使，《行政许可法》第69条明确了可以撤销行政许可的五种情形。1、行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可决定2、超越法定职权作出的准予行政许可决定3、违反法定程序作出的准予行政许可决定4、依法可以撤销的其他情形5、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可参考案例5—71999年6月，莫先生买下北京市朝阳区华辉苑A栋的一套房屋。后来，莫先生以开发商首都工程公司违约为由将其告到朝阳法院。朝阳法院审理此案时，开发商出示了一份《商品房预售许可证》，这份证据与莫先生当初购房时见到的那份预售许可证的内容有出入。莫先生认为，国土房管局在核发预售许可证时存在违法行为。于是他又起诉北京市国土房管局，要求撤销开发商出示的那份《商品房预售许可证》。法院审理后查明，首都工程公司于1999年分三次付清华辉苑C栋、D栋2号门楼房的地价款，又于1999年底至2000年初分三次付清A栋、B栋1号门的全部地价款。在此期间，国土房管局先后三次为首都工程公司颁发了不同预售范围、不同有效期限但证号相同的《商品房预售许可证》。莫先生购房时见到的是第二次颁发的。2000年3月29日，国土房管局核发了涵盖A、B、C三栋楼房在内的预售许可证。2001年12月，国土房管局颁发两个土地使用证，分别确认C栋和B栋2号门、A栋和B栋1号门的土地使用者为首都工程公司。人民法院经审理认为，《中华人民共和国城市房地产管理办法》规定，商品房预售，应当符合“已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书”这一首要条件。首都工程公司申请办理商品预售证明时，未取得《国有土地使用证》，不符合预售条件。所以，国土房管局为其颁发《商品房预售许可证》的行为，违反了法律和规章的有关规定，判决撤销《商品房预售许可证》。（二）行政许可的注销注销行政许可是指基于特定事实的出现，由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。《行政许可法》规定了应当注销行政许可的六种情形。1、行政许可有效期届满未延续的2、赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的3、法人或者其他组织依法终止的4、行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的5、因不可抗力导致行政许可事项无法实施6、法律、法规规定的应当注销行政许可的其他