最高法：行政审计报告能否成为工程结算依据,须按双方约定与履行等情况确定

最高法：行政审计报告能否成为工程结算依据，须按双方约定与履行等情况确定2014-09-17飞扬建筑法务重庆XXX公司与中铁XXX公司建设工程合同纠纷案[裁判摘要]一、根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。二、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。最高人民法院民事判决书(2012)民提字第205号申请再审人(一审被告、反诉原告、二审上诉人)：中铁XXX公司。被申请人(一审原告、反诉被告、二审被上诉人)：重庆XXX公司。申请再审人中铁XXX公司(以下简称中铁十九局)与被申请人重庆XXX公司(以下简称重庆建工集团)建设工程合同纠纷一案，重庆市高级人民法院于2012年3月19日作出(2012)渝高法民终字第00006号民事判决。中铁十九局不服，向本院申请再审。本院于2012年8月27日作出(2012)民申字第830号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2013年1月15日开庭进行了审理。本案现已审理终结。重庆市第一中级人民法院(以下简称重庆一中院)一审查明：2003年8月22日，重庆金凯实业股份有限公司(以下简称金凯公司)作为重庆市北部新区经开园金山大道西延段建设项目业主单位和监管单位，与重庆建工集团签订《金山大道西延段道路工程建设工程施工合同》，将金山大道西延段道路工程发包给重庆建工集团承包。在《金山大道西延段道路工程工程造价计价原则》中，双方对未定价的材料、立交桥专用材料、路灯未计价材料价格的确定方式约定为“金凯公司、经开区监审局审定后纳入工程结算”。中铁十九局经金凯公司确认为岚峰隧道工程分包商，并于2003年11月17日与重庆建工集团签订《单项工程项目承包合同》(以下简称分包合同)，主要约定，重庆建工集团将金山大道西延段岚峰隧道工程分包给中铁十九局，合同价暂定80000000元(最终结算价按照业主审计为准)；第6条资金管理6．2约定：工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后，扣除工程保修金，剩余工程尾款的支付，双方另行签订补充协议明确；合同对工程内容、承包结算等内容进行了具体约定。之后，中铁十九局按照合同约定施工。2003年12月，金凯公司改制，重庆市北部新区经开园金山大道西延段项目业主变更为重庆市经开区土地储备整治中心，即现重庆市北部新区土地储备整治中心(以下简称土储中心)。2005年，金山大道更名为金渝大道。2005年9月8日，金山大道西延段道路工程竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》(建竣备字[2006]024号)。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，重庆市经开区监察审计局(以下简称经开区监审局)委托重庆西恒招标代理公司(以下简称西恒公司)对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具《基本建设工程结算审核报告》(以下简称审核报告)，载明岚峰隧道造价为114281365．38元(包含岚峰隧道内人行道面层费用28569．53元，非本案诉争工程范围)。以该审核报告为基础，重庆建工集团与中铁十九局于2007年12月5日对中铁十九局分包的工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114252795．85元，扣除各项费用后，分包结算金额为102393794元(税金等费用由财务部门按规定收取)。至一审起诉前，重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98120156．63元。2008年10月9日至11月21日，重庆市审计局以土储中心为被审计单位，对金渝大道(原金山大道)道路工程竣工决算进行审计，并出具渝审报[2008]142号审计报告，审定土储中心应核减该工程竣工结算价款15481440．93元，其中本案所涉的岚峰隧道工程在送审金额114252795．85元的基础上审减8168328．52元。同年12月24日，重庆市审计局以《关于北部新区经开园金渝大道道路工程竣工决算的审计决定》(渝审决[2008]111号)，责令土储中心核减该工程结算价款15481440．93元，调整有关账目，并要求土储中心在2009年3月20日前执行完毕。2009年2月9日，土储中心向重庆建工集团发出《关于执行重庆市审计局对金渝大道(原金山大道)工程竣工决算审计决定的函》(渝新土储函[2009]5号)，要求其按照重庆市审计局复议结果，将审减金额在3月1日前退还土储中心。重庆建工集团已经扣还了部分款项。2010年9月1日，重庆建工集团向重庆一中院起诉称，根据重庆市审计局对金山大道西延段项目的审计，对中铁十九局完成工程的价款审减8168328．52元，扣除双方约定的费用，实际分包结算金额应为94878931．76元(含重庆建工集团应退的管理费)。重庆建工集团在上述审计前已累计向中铁十九局支付工程款98120156．63元，多支付了工程款3241224．87元，故请求：1．中铁十九局立即返还重庆建工集团多支付的工程款3241224．87元；2．本案诉讼费用由中铁十九局承担。中铁十九局辩称兼反诉称，经开区监审局是本案工程的适格审计主体。案涉工程竣工后，按分包合同之约定由经开区监审局出于为案涉工程提供竣工结算依据的目的，委托西恒公司进行造价审计，西恒公司出具的审核报告得到了项目建设方、重庆建工集团及中铁十九局三方的认可，符合分包合同关于“最终结算价按业主审计为准”的约定。重庆建工集团与中铁十九局基于西恒公司的报告达成了分包结算协议，该协议依法成立，合法有效，对双方具有法律约束力。双方已按照该协议基本履行完毕。重庆市审计局的审计属二次审计，并非分包合同中双方当事人约定的范围，不能否认西恒公司审核报告的效力，亦未得到中铁十九局的认可，其审计报告及其审计结论对本案双方当事人不具有约束力，更不影响分包结算协议的效力。依据合同的相对性，重庆建工集团与业主方依据重庆市审计局的审计报告和审计决定，协商变更或调整总包合同的结算工程价款，对依据分包合同结算收取工程价款的分包人中铁十九局不具约束力。重庆建工集团尚欠中铁十九局工程款4273637．37元未支付，故请求驳回重庆建工集团的全部诉讼请求，并反诉请求：1．重庆建工集团立即向中铁十九局支付拖欠的工程款4273637．37元；2．重庆建工集团向中铁十九局支付拖欠工程款的资金占用损失，按同期银行贷款利率，从2009年6月6日起算计付至付清之日止；3．由重庆建工集团承担本案的全部诉讼费用。重庆建工集团对反诉答辩称，双方约定以最终的审计结果作为结算依据，2007年12月5日双方签订的结算协议不能作为本案工程的最终结算依据。西恒公司不是双方约定的审计单位，其作出的审计报告也不是双方约定的最终的审计报告，故西恒公司出具的报告不能作为双方结算的审计依据，请求驳回中铁十九局的反诉请求。重庆一中院一审认为，重庆建工集团自建设单位金凯公司处承包金山大道西延段道路工程后，在取得金凯公司同意的情况下将其中的岚峰隧道工程分包给中铁十九局承建，不违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效，双方当事人签订的分包合同对双方均具有法律约束力，双方均应按约定履行。本案争议的焦点主要是案涉工程结算依据的认定，即西恒公司是否是符合双方合同约定的审计单位以及案涉工程结算应按照双方2007年12月5日确认的金额还是按照重庆市审计局审计报告的审定金额进行。根据审计法以及《重庆市国家建设项目审计办法》的相关规定，案涉工程为重庆市市级重点建设项目，应当由重庆市审计局对其竣工决算进行审计。经开区监审局作为经开区的内部审计机构，并非国家审计机关，无权代表国家行使审计监督的权力。本案双方当事人在分包合同中对合同价款的约定，并未明确该审计是指被审计单位的内部审计还是国家审计机关的审计，不能推断双方当事人之间约定的审计就是指内部审计。本案中，西恒公司受经开区监审局的委托作出的审核报告系以该公司名义出具，即使经开区监审局认可该审核结果，也不能据此认定该审核报告具有内部审计结论和决定的性质。经开区监审局既非法律规定对案涉工程具有审计管辖权的国家审计机关，西恒公司出具的审核报告亦非审计结果，中铁十九局主张经开区监审局是本案适格审计主体，西恒公司是符合双方合同约定的审计单位，理由不成立。因案涉工程的审计管辖权属重庆市审计局，故该局对案涉工程竣工决算审计是依法行使国家审计监督权的行为，不存在重复审计，其作出的审计决定具有一定的强制性，被审计单位及有关协助执行部门或单位应当主动自觉予以执行或协助执行。虽然审计是国家对建设单位的一种行政监督，其本身并不影响民事主体之间的合同效力，但是本案双方当事人“最终结算价按业主审计为准”的约定，实际上就是将有审计权限的审计机关对业主单位的审计结果作为双方结算的最终依据。结合土储中心要求重庆建工集团按照重庆市审计局的复议结果退还审减金额的事实，证明业主最终认可并执行的是重庆市审计局审计报告审定的金额。根据本案中双方当事人的合同约定，以及我国对政府投资和以政府投资为主的建设项目预算管理的相关规定，结合案涉工程的具体情况，经开区监审局委托西恒公司做出的审核报告仅是对案涉工程的结算提供阶段性的依据，而本案双方当事人根据该审核报告确认涉案工程总价为102393794元，重庆建工集团亦按照上述结算支付部分款项等行为，仅是诉争工程结算过程中的阶段性行为，不能以此对抗本案双方当事人之间关于工程结算的合同约定以及审计监督的相关法律法规。因此，中铁十九局诉请重庆建工集团按照双方2007年12月5日进行的结算支付尚欠工程款并支付利息的请求，理由不成立，该院不予支持。重庆建工集团诉请中铁十九局返还多支付的工程款，于法有据，该院予以支持。重庆一中院根据《中华人民共和国民法通则》第四条、第九十二条之规定，判决：一、中铁十九局于判决生效后十日内返还重庆建工集团多支付的工程款3130595元；二、驳回重庆建工集团的其他诉讼请求；三、驳回中铁十九局的反诉请求。案件本诉受理费32729．80元，由重庆建工集团负担1117．80元，由中铁十九局负担31612元；反诉受理费20495元，由中铁十九局负担。中铁十九局不服一审判决，向重庆市高级人民法院(以下简称重庆高院)提起上诉称，分包合同只约定了以业主对分包工程“审计”作为最终结算的前提条件，对审计的经办单位、具体的实施方式、出具审计结论的形式并未作任何限制。该条款应理解为只要是经业主认可的审计结果，就足以作为工程结算的依据。经开区监审局委托西恒公司对工程结算进行审核后，工程业主土储中心在审核报告上签字盖章，说明土储中心对监审局委托西恒公司进行审计和审核报告本身均予以认可。审核报告符合合同约定的“业主审计”，合同约定的结算条件成就，双方于2007年12月5日签订结算协议是分包工程的最终结算行为。重庆市审计局对土储中心的审计是依职权发起的行政行为，是对土储中心进行的事后监督，该行政法律关系的相对人是土储中心，不能因此否认本案双方当事人之间民事法律关系中履约行为的合法性和正当性。重庆建工集团同意向土储中心返还审减金额，是重庆建工集团在已履约行为之外与土储中心达成的新的合意，但重庆建工集团与中铁十九局之间未有过依据重庆市审计局的审计结果修改结算的合意。中铁十九局对重庆市审计局的审计报告，没有任何提出异议的机会，如果该审计结果直接对中铁十九局生效，将形成行政权力对合法民事权利的不当侵害。因此重庆市审计局的审计报告和其对土储中心减低工程款的要求，并不当然对中铁十九局发生法律效力。故请求1．撤销一审判决；2．依法改判驳回重庆建工集团的全部诉讼请求，支持中铁十九局的全部反诉请求。重庆建工集团答辩称，虽然双方当事人不是重庆市审计局审计的相对人，但对业主