第七章《区域经济政策理论》

第七章区域经济政策理论区域经济政策理论区域经济政策的内涵和特征区域经济政策的目标和战略区域经济政策工具区域经济政策评价区域经济运行调控的手段、方式主要有经济区划或功能区划、区域经济规划、区域经济政策、区域经济立法和区域治理等。区域经济政策是中央政府“自上而下”调控区域经济运行的一种重要手段。区域经济政策在提高资源优化配置效率、促进区域经济协调发展方面具有极其重要作用。第一节区域经济政策的内涵和特征区域经济政策（regionaleconomicpolicy，一般简称“区域政策”）产生于1920年代—1930年代，起源于前苏联及东欧社会主义国家覆盖全部国土（即“所有区域”）的区域经济政策、英美等西方资本主义国家一般仅覆盖部分国土（即“问题区域”）的区域经济政策。凯恩斯倡导的国家干预主义学说是实施区域经济政策的学理基础。区域经济政策是一国经济政策体系的重要组成部分。一、区域经济政策的内涵表7.1中外学者关于“区域经济政策”概念界定的代表性观点学者（年份）基本观点弗里德曼（1966）区域政策处理的是区位方面的问题，即经济发展“在什么地方”。它反映了在国家层次上处理区域问题的要求。只有通过操纵国家政策变量，才能对区域经济的未来做出最有用的贡献。陈栋生（1993）区域经济政策是指中央政府旨在改善一国范围内经济活动地理分布的所有公共干预行为。其实质是力图纠正市场机制造成的某些空间后果，以达到经济增长和区域均衡两个相互关联的总目标。刘勇、毛汉英（1995）区域政策是一国政府对其国民经济运行的空间上出现的问题进行的各种形式的干预。学者（年份）基本观点陆大道（1997）区域政策是指中央和地方政府为了调整地区间发展状态、差异和分布而制定的对社会经济发展过程施加影响的政策和措施。王一鸣（1998）区域经济政策是一国中央政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域间差距扩大，协调区际之间关系的一系列政策的总和。陈耀（2000）区域经济政策是一国政府为改善经济活动的空间分布，促进国内各地区经济均衡和有效的发展而采取的各项政策措施。张可云（2005）区域经济政策是政府（主要指中央政府）干预区域经济的重要工具之一，它通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理。续表7.2相比较而言，张可云的区域经济政策概念定义说较为全面、科学。结合区域经济政策理论研究成果，对区域经济政策概念的理解，应把握以下基本内涵：（1）区域经济政策的决策主体是中央政府、国家立法机构等组织一般而言，区域经济政策是一种高度集中化的公共政策，由中央政府、国家立法机构等组织负责区经济政策的制定、实施、监督与评价工作。地方政府制定、实施的发展政策实质上是“地方政策”或“地方发展政策”。(国内有不少地方政府制定、实施了覆盖其所在行政辖区的区域协调发展政策。如：广东省政府的粤北山区和东西两翼与珠江三角洲地区协调发展政策；江苏省政府的苏南与苏北协调发展政策)区域经济政策的高度集中化并不排斥地方政府的作用，地方政府的职能主要是区域经济政策手段与工具的实施，而不是区域经济政策手段与工具的选择。（2）区域经济政策是一系列具体的政策工具组合区域经济政策具有显著的工具属性，它由一系列具体的政策组成。区域经济政策按工具性质可分为激励政策（“胡萝卜政策”）和限制政策（“大棒政策”）。前者是对特定区域的发展予以直接或间接支持的各种工具集合；后者是对特定区域的发展实施一定限制的各种工具集合。（3）区域经济政策的作用对象是问题区域区域经济政策是针对区域问题而设计，而区域问题落实到地域空间就形成了问题区域。目前世界上绝大多数国家的区域经济政策都是指向国内特定的问题区域。所谓问题区域（problemregion），是指由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象，是患有一种或多种区域病且若无中央政府援助则难以依靠自身力量医治其病症的区域。问题区域大体上可分为落后区域（backwardregion）、萧条区域（depressedregion）、膨胀区域（excessivegrowthregion）等类型。区域经济政策按作用对象可分为落后区域政策、萧条区域政策与膨胀区域政策。落后区域政策主要是有重点援助发展水平低的区域，促其经济起飞；萧条区域政策侧重援助传统产业衰落区域及资源枯竭区域，促其调整与改造，再现辉煌；膨胀区域政策则主要是运用直接控制或许可制度，限制并分散人口及经济活动过度集中区域的发展。（4）区域经济政策的目标是“公平”和“效率”政府干预资源要素空间配置一般有两个目的。亦即要达到两个目标。一是要促进国内各区域之间相对平衡发展，缩小区域经济差异，实现区域平等，即“公平目标”或“均衡目标”；一是促进资源要素在国内各区域之间的优化配置，提高整体经济增长效率，即“效率目标”或“增长目标”。权衡和协调这两个目标始终是各国区域经济政策需要面对的基本问题。（英国区域经济学家泰波在《区域经济学》（1994）一书中强调：“区域政策的目的是实现经济活动更有效和（或）更公平的区际分布”。其中，连接词“和”表明两个目标可能同时实现，两者存在一致性的一面；连接词“或”则表示两个目标只可能取其一，两者存在相互冲突的一面。）二、区域经济政策的特征区域经济政策呈现出以下显著特征：1.区域经济政策的高度权威性和积极空间倾斜性区域经济政策始终是“来自上面”的政策，具有“高度集中化”权威性特征，是由中央政府、国家立法机构等权威性组织负责区经济政策的制定、实施、监督与评价工作。区域经济政策还呈现出“积极的区域倾斜”特征，即差别对待不同类型区域，对选定的地域单元予以利益补助，对解决区域问题产生积极的而非消极的影响。只有当各区域受惠到不同水平的政府支持或权利让与时，区域经济政策才存在。当所有区域被一视同仁，享受政府同等支持或获得相同的权利时，区域经济政策是不存在的。“积极的区域倾斜”和“高度集中化”是区域经济政策的灵魂，是区域经济政策区别于一般经济政策的突出特点。2.区域经济政策的阶段性区域经济政策是针对区域问题而设计的。在区域经济发展的不同阶段，所面临的区域问题的类型、性质都不同，因而解决不同的区域问题，需要采用不同的区域经济政策手段和工具。一劳永逸的区域经济政策是不存在的。因此，适时更新区域经济政策是区域经济政策阶段性的要求。3.区域经济政策的有限性（1）区域经济政策的作用领域是有限的区域不论大小，它本身是一个相对独立和完善的系统。区域问题不仅包括经济问题，而且还包括社会、政治、环境、文化等诸多领域的问题。区域经济政策所涉及的主要是经济领域，要解决区域问题，它必须和其他政策紧密结合运用，才能发挥更大的作用.（2）区域经济政策的作用效果具有一定的局限性区域经济政策不是解决区域问题的“灵丹妙药”，国家对欠发达区域实施发展援助政策本身内含着一定的负面效应。主要表现在：区域发展援助可能存在援助决策的失误和援助实施过程的失误；区域发展援助能力小于援助意愿；区域发展援助本身隐含可能使受援区域对外援产生依赖心理、导致激励不足，产生要素价格信号的失真，产生相关的政治成本，产生一定的经济效率损失等。第二节区域经济政策目标和战略区域经济政策目标是指运用区域政策工具解决区域问题时所要实现的目的或达到的目标，它对具体区域经济政策工具的选择、实施以及政策评价具有导向作用。区域经济政策战略是决定区域经济政策具体目标与工具类型的战略性选择。一、区域经济政策目标设定区域经济政策目标，既要从总体上处理好均衡目标与增长目标的关系，又要从技术上重视区域经济政策具体目标设计与量化。1.区域经济政策总目标从总体而言，政府干预区域经济活动追求的总目标是实现经济效率和社会公平的最大化。即：促进各区域之间均衡发展的“均衡目标”（或“公平目标”）；提高资源要素空间配置效率促进国民经济快速增长的“增长目标”（或“效率目标”）。均衡目标和增长目标之间存在着反向关系。为了达到区域之间均衡发展目标，国家要将有限的资源更多地投向经济欠发达区域，而这些区域的经济效率相对低下，因而又可能影响整体国民经济的增长速度；反之，为了实现整体国民经济的快速增长，国家应更多地将资源集中在经济效益较好的发达区域，必然会导致经济欠发达区域发展更趋困难，从而拉大发达区域和欠发达区域的差距。均衡目标和增长目标孰先孰后，孰重孰轻，两者如何权衡和协调始终是区域经济政策必须需要面对的首要重大难题。大多数学者主张两者应统筹兼顾，根据本国国民经济的发展阶段特点选择适合本国国情的“结合空间”（见图7.1）。【陈栋生主编的《区域经济学》（郑州:河南人民出版社,1993:258）提出“经济效率和社会公平之间的替换关系”示意图，陈耀在《国家中西部发展政策研究》（北京:经济管理出版社,2000:31-32）进一步拓展为“效率与公平的权衡”示意图】在图7.1（a）中，A点的经济增长（效率）最高，但区域均衡（公平）为零，亦即区际经济差异最大；反之，B点的区域均衡（公平）最大，亦即区际经济无差异，但经济增长（效率）为零；在AA＇区间，过于偏重经济增长（效率）而忽视区域均衡（公平）；在BB＇区间，则过于偏重区域均衡（公平）而忽视经济增长（效率）。由图可见，均衡与增长存在多种“结合模式”，但较为适宜的结合空间应在A＇B区间。在均衡与增长的结合模式中，仍存在着是“增长（效率）优先，兼顾均衡（公平）”，还是“均衡（公平）优先，兼顾增长（效率）”的权衡。在图7.1（b）中，前者以A＇O区间表示，后者以OB＇区间表示。A’增长效..ABB’结合区间均衡..ABB’增长优先兼顾公平均衡均衡优先兼顾增长.A’O图7.1均衡与增长的权衡2.区域经济政策子目标从世界各国区域经济政策实践来看，区域经济政策目标具有不同的层次和等级水平。区域经济政策目标有总目标和子目标之分。区域经济政策子目标可分为经济目标、社会目标、生态目标、政治目标等类型。面对不同性质的问题区域，区域经济政策的子目标各不相同，且各子目标随时间推移不断变化，呈动态性特征。在实际工作中，尽管要准确地表述区域经济政策的具体目标是件困难的事情，但仍然还是可以抽象概括出一些重要的目标。诸如：①提高区域内现有资源的利用水平（即减少资源的不充分利用）；②更有效地在区域内各种用途间分配资源；③实现区域内最佳增长；④在区域间有效地再分配生产要素以使总收入与总增长最大化；⑤区域间增长率的均等化；⑥区域间收入（通常用人均收入表示）的均等化；⑦为缓解通货膨胀压力而缩小区域差距；⑧减少区域内拥挤程度与其他布局造成的外部成本，并重新布局人口、工业等，以形成净社会利益最佳的空间结构；⑨保护、加强区域文化和个性等非经济目标。3.区域经济政策目标量化区域经济政策目标量化的必要性表现在：由于实施区域经济政策所需的公共财政支出庞大，目标量化有利于限制区域经济政策目标区域的数量和规模，以避免过重的财政负担；目标量化使得政策实施具有可操作性，有利于评价区域经济政策效应。尽管在实践中，区域经济政策量化目标的设计、执行及考核是一件复杂而艰难的事情，但许多国家在制定区域经济政策时都采用一套常用的数量指标体系，诸如失业率、迁移率（迁出率和迁入率）、人均收入水平（人均国民收入和人均国内生产总值）、经济增长率、环境质量等等。4.区域经济政策目标组合要解决好区域经济政策总目标之间、区域经济政策子目标之间存在的矛盾冲突，有必要遵循一定的原则根据具体国情对区域经济政策目标进行组合选择。具体而言，区域经济政策目标组合应遵循以下四大原则（陈栋生等，1993；吴殿廷等，2003)：（1）根据具体的区域问题类型选择在国民经济层面上，应根据最为典型的区域问题，选择主导的政策目标。如西方发达国家典型的区域问题是萧条区域的发展问题，其主导政策目标多为促进就业与分配的公平；发展中国家典型的区域问题是落后区域的发展问题，其主导政策目标多为促进经济的快速发展。在问题区域层面上，针对不同的问题区域，应选择不同的主导目标。如落后区域应以推进