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政府会计准则——基本准则解读中华人民共和国财政部令第78号——《政府会计准则——基本准则》《政府会计准则——基本准则》已经财政部部务会议审议通过，现予公布，自2017年1月1日起施行。部长：楼继伟2015年10月23日会计标准体系会计法企业政府民间非营利组织企业会计准则体系小企业会计准则体系财务会计预算会计民间非营利组织会计制度政府会计制度政府会计——基本准则各级政府各部门各单位具体准则及其指南《政府会计准则——基本准则》框架第三章政府预算会计要素预算收入预算支出预算结余第四章政府财务会计要素资产负债净资产收入费用《政府会计准则——基本准则》•主要内容：共六章62条•—第一章总则（10条）•—第二章政府会计信息质量要求（7条）•—第三章政府预算会计要素（8条）•预算收入、预算支出、预算结余•—第四章政府财务会计要素（22条）•资产、负债、净资产、收入、费用•—第五章政府预算报告和财务报告（9条）•—第六章附则（6条）《政府会计准则——基本准则》的相关知识•现行预算会计制度•新《预算法》•财政管理体制•政府性债务管理政策•政府资产管理•政府收支分类科目•国库集中支付•部门预决算•社保基金制度•企业会计准则一、基本准则制定出台的背景•（一）我国预算会计制度改革需要进一步突破和创新•1.我国预算会计制度改革历史沿革•2.我国现行预算会计制度特点及缺陷•（二）多年的改革研究与实践奠定了本准则的理论和实践基础•（三）顺应政府会计改革的国际趋势•1.基本趋势•2.基本动因•3.国际上的做法和经验•（四）新时期政府会计改革的紧迫性和现实意义（一）我国预算会计制度改革需要进一步突破和创新•1.我国预算会计制度改革历史沿革•新中国之前：官计、国计、官厅会计•新中国成立以来：•政府会计主要体现为政府预算会计制度•主要分五个阶段：•初建阶段(1949-1953)•逐步发展阶段(1953-1978)•改革探索阶段(1978-1992)•改革全面展开阶段(1992-1999)•预算会计向政府会计转变阶段(1999-)•1.我国预算会计制度改革历史沿革初建阶段1949-1953背景高度集中的统收统支会计制度1950《各级人民政府暂行总预算会计制度》1950《各级人民政府暂行单位预算会计制度》成就统一预算会计科目：岁入、岁出、资产、负债和资产负债共同类收入实现制收付/借贷记账法确立预算会计体系，奠基石逐步发展阶段1953-1978背景统一领导、分级管理会计制度1963《地方财政机关总预算会计制度》1966《行政事业单位会计制度》成就资金来源、资金运用、资金结存收入实现制收付记账法改革探索阶段1978-1992背景“划分收支、分级包干”会计制度《财政机关总预算会计制度》、总预算会计体系《事业行政单位预算会计制度》成就资金来源、资金运用、资金结存收入实现制收付记账法改革全面展开阶段1992-1999背景“分税制”会计制度1997-1998《财政总预算会计制度》完善体系1997-1998《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》＋《制度》成就资产、负债、净资产、收入、支出收付实现/权责发生制借贷记账法重新构建了预算会计核算体系（里程碑）预算会计向政府会计转变阶段1999-背景公共财政体制会计制度补充规定、暂行办法2015《财政总预算会计制度》2010医院、基层医疗卫生机构2012事业单位会计准则＋制度2013行政单位会计制度成就更加完整地体现了财政改革对会计核算的要求着力提高了单位会计信息质量基本统一了行政事业单位会计科目和报表体系总结历史借鉴经验•会计制度与预算管理体制改革相适应•预算会计制度分政府主体、分行业制定政府总预算会计政府单位预算会计•制度变迁过程是渐进性的权责发生制逐步引入核算范围逐步扩大财务会计功能逐步强化•尚未突破预算会计体系2.我国现行预算会计制度特点及缺陷预算会计制度体系财政总预算会计制度行政单位会计制度事业单位会计准则参与预算执行的会计：国库会计税收征解会计国有建设单位会计社保基金会计土地储备资金会计等事业单位会计制度行业事业单位会计制度：（医院、高校、中小学校科学、彩票、基层医疗卫生机构、测绘、地勘等）2.我国现行预算会计制度特点及缺陷•主要特点：—核算目标：预算会计与财务会计相融合，但偏重于满足财政预算管理的需要。—核算内容：资产、负债、净资产和收入、支出，但侧重于预算收入、支出和结余情况。—核算基础：主要以收付实现制为基础—会计报告：主要反映财政总预算资金、单个行政事业单位、单项基金等的预算收支执行结果。表现为决算报告2.我国现行预算会计制度特点及缺陷•不能科学、全面、准确反映政府的资产和负债状况负债：政府性债务资产：对外投资、基建项目、公共基础设施•不能准确核算成本，不利于推进绩效考核费用要素？成本会计•不能提供信息完整的政府综合财务报告决算报表•会计制度各自独立、相互分割、不能形成一个有机的整体可比性？顶层设计（二）多年的改革研究与实践奠定了本准则的理论和实践基础•理论研究与国际考察交流•行政事业单位会计制度修订-2010：医院、基层医疗卫生机构会计制度-2012：事业单位会计准则、事业单位会计制度-2013：行政单位会计制度、科学事业单位、高等学校、中小学校、彩票机构会计制度•政府综合财务报告试编、试点：•地方政府会计改革试点：（三）顺应政府会计改革的国际趋势•20世纪80年代以来：新公共管理运动•1.基本动因强化政府的公众受托责任、提高政府公共支出管理水平、增强政府财政透明度、合理评价政府绩效、防范财政风险、增强财政可持续性等•2.基本趋势在政府会计中逐步引入权责发生制基础•3.国际上的做法和经验在完善传统预算会计体系基础上，建立以权责发生制为基础的政府会计体系制定一整套以权责发生制为基础的政府会计准则体系，并推进在政府及其所有组成主体的实施借鉴企业会计准则，并尽可能保持中立性由财政部门代表政府、采用专门的合并方法，编制出一级政府综合财务报告，经审计后按规定予以披露•（四）新时期政府会计改革的紧迫性和现实意义•“十一五”规划(2006)：首次提出-“推进政府会计改革”•“十二五”规划(2011)：目标进一步明确-“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”•《党政机关厉行节约反对浪费条例》(2013)：提出要求-“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”•党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》：党中央-“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”•《深化财税体制总体方案》（2014）-“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”•新《预算法》（2014）：法律-第97条各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。•《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发[2014]63号）•《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）•《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）•深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。——财政部部长楼继伟•政府会计是财政工作的重要组成部分。推进政府计改革,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的一项重要内容。2020/4/2423国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知国发〔2014〕63号•各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：国务院同意财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，现转发给你们，请认真贯彻执行。国务院2014年12月12日（此件公开发布）2020/4/2424《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发[2014]63号）党的十八届三中全会《决定》建立权责发生制的政府综合财务报告制度新《预算法》要求各级政府财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告权责发生制政府综合财务报告政府会计是前提政府会计改革的现实意义：•一是建立现代财政制度的迫切需要•建立全面规范、公开透明的现代预算制度•加强政府资产负债管理，促进财政可持续性•二是建设法治政府的内在要求•建立并有效实施预算绩效评价制度•科学评价政府履行受托责任情况•三是提升国家治理能力和治理水平现代化的重要途径•提高政府信息透明度•为宏观经济决策提供依据2020/4/2426二、基本准则的意义•制定出台《基本准则》，是财政部积极贯彻落实党的十八届三中全会精神和《改革方案》的重要成果，是全面深化财税体制改革的重要举措，对于构建统一、科学、规范的政府会计准则体系具有重要的基础性作用，在我国政府会计改革进程中具有重要的里程碑意义。二、基本准则的意义•一是有利于规范政府会计核算，提高政府会计信息质量。•《基本准则》继承了多年来我国行政事业单位和财政总预算会计改革的有益经验，吸收了当代政府会计理论研究的最新成果，反映了当前政府会计改革发展的内在需要，体现了国际公共部门会计概念框架的发展动态，从不同角度明确了政府会计标准体系中需要解决的基本问题、基本原则和方法，构建起了统一、科学、规范的政府会计概念体系，为整合现行政府预算会计制度体系，建立国家统一的政府会计标准体系奠定了基础，有利于规范各级政府、各部门、各单位的会计核算，提高政府会计信息的可靠性、全面性、相关性、可比性、及时性和可理解性。各种制度各种办法各种规定统一、科学、规范政府会计准则体系可靠性全面性及时性可比性相关性清晰性二、基本准则的意义•二是有利于夯实财政管理基础，建立现代财政制度。•《基本准则》在完善现行政府预算会计功能的同时，强化政府财务会计功能，在政府会计核算中引入权责发生制原则，对资产、负债等会计要素的概念、信息质量特征，都做出了重新界定、提出了新的要求，从而保证政府资产、负债等信息得以如实记录、完整反映，有利于全面反映政府财务状况，有利于进一步加强政府的资产管理和控制债务风险，有利于健全预算管理基础，对于建立全面规范、公开透明的现代预算制度，促进财政可持续发展，具有重要的基础性作用。二、基本准则的意义•三是有利于准确反映政府运行成本，科学评价政府绩效。•《基本准则》按照权责发生制原则规范了收入和费用要素，在政府财务报告中引入成本、绩效等先进理念，能够合理归集、反映政府的运行费用和履职成本，科学评价政府、部门、单位等耗费公共资源、成本边际等情况，有利于建立并有效实施预算绩效评价制度，为科学开展考评政府绩效提供扎实有效的信息基础。三、基本准则制定遵循的原则（如何制定）•（一）要处理的几个关系：•准则VS.制度？•预算会计VS.财务会计？•国內实务VS.国际规则准则按会计要素制定的，可以不按会计主体制定。解决会计要素如何进行确认和计量的问题，同时也规范会计主体应当披露哪些方面的信息原则导向：原则是指给出一些道理和逻辑，具体情况具体分析，需要职业判断。制度制度：一个主体会计科目、账务处理、报表解决会计要素如何进行记录和报告的问题规则导向：用条文的形式来规范，什么样的情况就怎样进行处理，条条框框，泾渭分明，对号入座；结论就是：准则+制度准则VS.制度？预算会计VS.财务会计？预算会计•第五十八条本准则所称预算会计，是指以收付实现制为基础对政府会计主体预算执行过程中发生的全部收入和全部支出进行会计核算，主要反映和监督预算收支执行情况的会计。财务会计•第五十九条本准则所称财务会计，是指以权责发生制为基础对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，主要反映和监督政府会计主体财务状况，运行情况和现金流量等的会计。结论就是：财务会计与预算会计适度分离，又相互衔接国内实务VS.国际规则国内实务•我国国情国际规则•不同国家、体制不同、所以做法不同结论就是：政府会计不存在国际趋同，可以借鉴经验三、基本准则制定遵循的原