电子文件管理的“双套制”

电子文件管理的“双套制”【摘要】本文从介绍“双套制”的概念出发，论述了当前我国电子文件管理中实行“双套制”归档的原因，解释了其存在的客观必然性，并通过对“双套制”的评价进一步说明其价值所在。针对“双套制”带来的新问题，提出了完善措施。最后，通过借鉴分析国外电子文件发展历程，总结概括了我国“双套制”的发展趋势。【关键词】电子文件；双套制；归档一、“双套制”概念阐述“双套制”的概念由来已久，到了电子文件管理时代，为弥补电子文件真实性、长久保存等缺陷，在文件归档环节中特别强调“双套制”归档。首先，纸质环境中的“双套制”是基于档案的安全和利用的方便，要求归档文件一套按规定移交进档案馆，另一套由文件生成机构自己保存，即同样载体、异地实行备份；再后来，“双套制”归档是指保存一套纸质文件的同时，又以缩微胶片等形式予以保存另一套，即不同载体、本地或异地实行备份。到了电子环境中，“双套制”是专业针对归档保存状态而言，亦称为“双套归档”。即对同一份文件，在归档保存其纸质版本的同时，又保存一份电子版本，使两者共同处于存储和可利用的状态。相对“双套制”还有一个“双轨制”的概念，“双轨制”是针对文件的运行处理阶段而言的，纸质文件和电子文件同步随业务流程运转，在文件进入运转程序时就形成了电子和纸质两种版本，业务人员要对同样内容的两种文件进行重复或部分重复办理。在现行期结束后，“双轨制”便导致了“双套”归档。“双轨制”包含了“双套制”，初步实现了对电子文件的全程管理，电子文件也是“原始文本”，参与相关的事务处理，如果管理过程完善，可以形成全面的元数据，也就产生了完整意义上的包括内容、结构、背景信息的电子文件。双套制的实现，可以是对电子文件制作纸质拷贝，也可以是对纸质文件进行数字化。对于传统环境下纸质文件的数字化归档情形不在本文讨论范围之内。二、实行“双套制”的原因电子文件和纸质文件相互依存，两者优势互补、劣势互抵，是实行“双套制”归档的根本原因：1.电子文件较之纸质文件的优势相对纸质文件利用方面的种种不便和限制，电子文件具有操作的方便性，利用的高效、便捷、灵活和共享性，信息存储密度大、空间小。恰恰满足了社会对文件、档案信息的利用需求上涨，对信息的系统性、时效性要求提高的趋势，为利用者提供了纸质文件所不能及的便利，由此，电子文件的优势更加突出，使其日益普及并得到广泛认可。2.电子文件天生固有的缺陷这也是限制电子文件目前作为唯一的归档文件形式的可行性的根本原因。首先，安全性：电子文件的软硬件技术设备依赖性强，设备更新换代导致的信息难以读取风险大；存储载体脆弱，稳定性和耐久性不足；信息传输过程中容易泄露。而纸质文件则因为纸张与字迹的结合，有较强的稳定性，保存时间相对也较长，安全可靠性强。另外，法律凭证性：电子文件由于其内容和载体的可分离性，易更改，易复制，对信息的真实性和原始性构成极大威胁。如北京市档案馆对电子文件的分类管理办法中规定：当前所有OA系统中产生的电子文件只能当作传统载体的数字副本，因为电子文件还不具有足够的法律要素，对电子文件的真实性认证缺少约定，电子文件的安全性可以由技术由系统来保证，但真实性的保证和认同却不是一时能够解决的。虽然我国法律中并不排除电子文件的证据资格即可采性，但是其证明力却有待加强并通过相关制度进行完善，加上法律上对电子证据的归类不明，也导致其无法作为直接证据来使用。而纸质的内容和形式集于一身，不可分离，原始记录性强，被广泛认为是一种真实可靠的法律证据。并且法律规定：书证完全可以单独作为认定案件事实的证据，所以纸质文件的归档保存还是人们的一颗“定心丸”。虽然从理论上，信息加密技术、签署技术、防火墙、身份认证、元数据等技术性措施可以在一定程度上弥补电子文件易更改的缺陷，但要从根本上避免电子文件易删改且不留痕迹是极其困难的。3.目前的档案管理现状现阶段，关于电子文件的管理，体制尚未理顺、配套机制还未形成、法律法规有待建立健全、计算机应用水平亟待提高，以及文化背景和利用习惯的根深蒂固等等诸方面，都限制着电子文件独立存在、全部取代纸质文件，出于对文件证据性的要求和长久可读的考虑，将电子文件转换成纸质版本，将延续相当一段时间。三、“双套制”的评价任何事物都有两面性，处于得失之间，“双套制”归档在解决已存在问题的同时也带来了新的问题。优点是“双套制”归档融合了纸质文件和电子文件两者的优势，既可以发挥文件的高效存取检索利用功能，又可以保障档案的凭证价值和永久保存的需要。这也是文件介质转换时不可避免的现象，“双套制”中纸质副本存在的根本目的一方面是为了保证电子文件的真实性，以保证其查考凭证的法律效力，另一方面是档案记忆长久保存的保障。缺点是“双套制”又带来了不可忽视的经济成本问题，制作成本、保管成本、人力、物力和财力，再加上电子文件高技术要求性的保管条件，使得电子文件带来的便利和迅捷等优点，在双套制庞大的纸质副本的保管成本面前大打折扣。电子文件进行纸质备份花费的人力、物力和财力，与确保电子文件信息真实地、长久地流传下去，这两种价值，究竟哪一种更大、更值得我们追求呢？笔者认为，作为档案工作者，我们有责任、有理由为国家和社会记忆的长久流传服务。四、“双套制”的完善和发展趋势在现阶段，我国的电子文件管理实行“双套制”管理有其客观必然性，我们关注的焦点也应该从应否实行“双套制”转移到如何有效做好“双套制”的层面上来：1.根据国家相应的标准规定，制定本单位档案双套制管理措施，完善电子文件归档程序和管理方法。2.当前为了节约成本，最紧要的是精简双套制打印范围。《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）规定：具有永久保存价值的文本及图形电子文件，如没有纸质等拷贝件，必须制成纸质文件或缩微品等。归档时，应同时保存文件的电子版本、纸质版本或缩微品。国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》第7条规定：“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互连。”可见，关于双套制的范围为具有永久或长期保存价值的电子文件。具体到实施过程中，具有永久长期保管期限的电子文件要实行双套归档，短期的则可以量力而行。此外，各单位还可以根据其工作职能、文件保密与否、成本效益、文件属性、业务特点和利用需求等实际情况，来确定电子文件的双套制适用范围。3.“双套制”实施过程中特别强调纸质文件和电子文件的“一一对应”。如根据北京市档案馆的规定，现阶段要切实落实“双套制”，过去强调纸质文件要进行数字化，而现在要强调电子文件形成纸质副本。从全球来看，电子文件管理的发展历程可以归结为三个阶段：主要依存于纸质文件的电子文件管理阶段，纸质文件和电子文件“齐头并进”，脱离纸质文件上升为独立的电子文件管理系统纵观世界各国，唯有中国仍然在全面推行“双轨制”和“双套制”模式管理电子文件。而美国、英国、德国、法国、澳大利亚、加拿大、新加坡、日本和韩国等均逐步推进或已经实现了“单轨制”与“单套制”模式，不仅与其技术成熟有关，更重要的是，在法律上认定电子文件证据的证明效力。例如，美国国家档案与文件署对联邦政府机构档案的接收已完全实现电子化，对于相同内容的文件只接收电子文件。法律上通过扩大文件内涵，认定不管形式如何都可以作为证据，结合非歧视原则、最佳证据原则和传闻例外规则规定了电子文件的证据可采性和证明力。加拿大国家图书与档案馆只接收电子文件进馆。加拿大的《统一电子证据法》规定电子文件系统也是电子证据的一部分，系统的真实性可以替代文件的真实性，只要生成系统是真实可靠的，电子文件即可作为证据被采纳。历史上每一种新的记录形式产生之后，都与此前存在的记录形式有一个共存共用的阶段，逐渐取而代之。目前，纸质文件和电子文件不宜相互取代，应有机结合扬长避短，协调发展。电子文件与纸质文件管理共存的二元格局将会持续相当长时间。但是，共存的态势将持续地处于变化之中，主要表现在双方的数量、功能方面。大的趋向是纸质文件与电子文件的此消彼长，从以纸质文件为主到基本对称再到以电子文件为主。随着理论和实践的发展完善，技术系统开发的成熟突破、相关法律的健全完备和用户的成熟，待到电子文件的局限得到根本克服、法律地位得到完全确认，纸质要逐渐向电子过渡。参考文献[1]王亚敏.档案“双套制”与电子文件管理探析[J].宁波工程学院学报,2009(2).[2]季永喜.关于数字化时代档案“双套制”问题的思考[J].山东档案,2007(1).[3]宋煦东,王阿陶.文件双套制管理之“双套制鉴定”[J].档案与建设,2006(7)[4]李京琴.数字化时代档案双套制问题[J].机电兵船档案,2006(4).[5]王健.电子时代“双套制”归档的新内涵[J].中国档案,2004(12).[6]赵雪,华灿丽.电子政务系统中文件双套制保管的适用范围[J].北京档案,2004(9).[7]冯惠玲.电子文件与纸质文件管理的共存与互动[J].中国档案,2003(12).[8]江涛.美国电子文件档案馆(ERA)对我国电子文件保存的借鉴意义[J].兰台世界,2006(5).[9]国家档案局科研所邱晓威.《电子文件归档与管理规范》《电子公文归档管理暂行办法》(6号令)讲解.[10]加拿大《统一电子证据法》.美国《联邦证据规则》《统一电子证据规则》.