安监部门如何在新一轮机构改革中找准定位

1转变政府职能增强履职能力安监部门如何在新一轮机构改革中找准定位摘要：当前我国安全生产形势逐步好转、安全生产相关法律法规逐步完善、各级政府安全生产监督管理机构相继建立、整个安全生产监督管理队伍不断壮大的新形势下，安全生产行政管理水平却依然偏低，安全生产行政执法人员依法行政的能力不强，人民对安全生产执法信赖弱化，安监部门在新一轮的机构改革中既要避免“深圳模式”的矫枉过正，也要避免落入“讳疾忌医”的窠臼，大力推动地方各级安全生产监管机构建设，进一步健全和完善安全监管体制，在安全监管工作中全面履行政府职能，提高安监执法权威性，才能找准定位、理顺关系，肩负起推进依法治安、实现安全发展的神圣使命。关键词：安全生产；机构改革；行政执法；队伍建设改革开放以来，党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政机关进行了坚持不懈的努力，差不多每五年就对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备作出较大调整和变革，完善运行机制，规范机构设置，加强依法行政，迄今为止进行了七次较大规模的机构改革，①为全面建设小康社会提供组织保障，对国民经济建设的发展产生了深远的影响。党中央、国务院历来高度重视安全生产工作，确立了安全发展的指导原则，将安全生产纳入现代化建设总体布局并摆在更加①新华网，《精兵减政转变职能——新中国成立以来的历次政府机构改革》，，改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了大的政府机构改革。2013年3月10日，国务院机构改革方案公布，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。2突出的位置，把能否实现安全发展作为党执政能力的重大考验。为有效预防和坚决遏制安全生产事故，《国家十二五规划纲要》、《国务院关于加强和创新社会管理的意见》、《进一步加强安全生产工作的通知》等一系列重要文件均要求进一步加强安全生产监管能力建设。从2001年2月组建国家安全生产监督管理局以及2002年《中华人民共和国安全生产法》颁布实施以来，围绕安监部门找准定位、理顺思路的各种探索和实践就一直没有停歇。一、安全生产监管机构建设的现状乘着党的十七大报告中提出的“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加强管理与公共服务职能”的春风，2003年不仅是政府机构改革的转折点，对于安监部门而言更具有决定性意义。为了进一步健全和完善安全监管体制，大力推动安全生产监管机构建设，原属于国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局升格独立为国务院直属机构，②安监部门迎来了第一个发展的黄金五年。截至2008年6月底,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团、333个市(地)均设立了安全生产监管机构,2859个县(市、区)中有2705个设立了安全生产监管机构,占94.16%，各级安全生产监管机构共有人员418万,比2003年底(213万)增长108%，③近六成乡镇组建了安全生产监管机构。④围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，2008年开始的政府机构改革在向着大部制改革的方向稳步迈进，逐步探索实行职②国家安监总局的前身是由国家经贸委实行部门管理的煤矿安全监察局，2001年2月经国务院批准组建国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局一个机构两块牌子。2003年，国家安监局从经贸委独立出来成为国务院直属国家局（副部级）；2005年，成立了正部级的国务院直属机构——国家安全生产监督管理总局（国家安监总局），而国家煤炭安全监察局成为由国家安监总局实行部门管理的国家局。③高建明，《我国安全生产监管队伍能力建设对策》，2010年6月《中国安全生产科学技术》第三期。④安全管理网，《全国安全生产监管系统队伍建设调研报告》，。3能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能。安监部门面临着大部制改革等新的形势变化，定位、职能在不断发生调整，地方安监部门机构改革方兴未艾。一些地方将安监部门从部门管理机构调整为政府直属机构，如江苏、福建；一些地方增设了安监部门的职能，如设立了职业健康监管处室；一些地方安监部门划归大部门，如2009年7月31日深圳市机构改革正式启动，安监局划归市政府办公厅管理的市应急办，履行综合协调的职能，其业务部门划入相关行业主管部门履行行业监管职能，通过多年努力组建起来的“深圳市安全生产执法监察支队”在这次政府机构改革后变得无影无踪，形成了安全生产“不留身子只剩头”、行业主管部门各司其职的局面。⑤作为改革发展前沿阵地对于安监部门机构改革大胆探索的“深圳模式”一经曝光使得整个安监系统荡起了层层波涛。安监机构改革充分体现了党和政府对于安全生产工作的高度重视，机构升格也大大提升安全生产工作的地位和权威。然而，面对大部制下个别地方安监部门的走向，不得不承认的现实就是：机构改革到了地方反而削弱了安监部门力量，传统的“重发展、轻安全”理念仍在个别领导干部头脑中作祟，个别地方重视安全生产工作只是停留在口头上、文件上。二、安全生产监管机构建设存在的问题（一）综合监管职能不清：“真空”和“多头”监管现象并存。现行安全生产管理体制实行的是综合监管和行业监管相结合的运行机制，安监部门作为同级政府的安全生产综合监管部门。但由于条块分割、职能交叉，导致职能界定不清，行业监管弱化。⑤中国安全生产网，《关注机构改革中的地方安监部门》，。4⑥一是综合监管范围过宽，承担安全监管“无限责任”。一些地方领导认为“安监是个筐，涉及到安全的事统统往里面装”，凡是涉及到安全的事情都是安监部门的综合监管职责，将很多本应是行业主管事情交由安监部门办理，使安监部门工作量大大增加。二是综合监管无抓手，影响了安监部门的权威。由于立法和机构改革原因，现有行政体制中负有安全生产监督管理职责的部门权责交叉或脱节，加之安全生产法律法规牵涉执法主体众多，造成各自为政、互相扯皮，难以形成工作合力。三是综合监管无规定，缺乏必要措施和手段。安监部门对安全生产工作实施综合监督管理，但如何实施无具体规定，安监部门往往成为安全生产的牵头协调部门。（二）监督与管理权责划分不清：同时扮演教练员（履行行政许可）、运动员（实施日常监管）、裁判员（承担行政执法）三重“角色”。现行安全生产监管体制存在管理和监督不分，重管理、轻监督的现象，这不仅削弱了执法监督的权威，也使日常安全监管工作责任模糊，职能与责任、权力和义务混杂。一是安监部门“管办不分”。职能转变不到位，出现职责的交叉、身份的错位，既当运动员又当裁判员，既有监督责任又有管理责任，既是政府监督者又是企业安全员。二是出现“人情法”、“面子法”和“保姆执法”。安监部门“管办不分”体制导致安监执法难以和行政相对人划清界限，不利于监管职责的正确履行。（三）各级安监部门分工不明确：“蜂窝煤”型内部结构使上下部门缺乏明确定位和分工。⑦目前安监部门“三级机构、四⑥中国安全生产网，《对县级安监部门履职定位问题的思考》，年3月18日。⑦罗音宇，《关于进一步发挥县级安检机构作用的思考》，国家安全生产监督管理总局《调查研究》，20085级网络”分级监管体系初步形成，上下级安监部门实行以业务上的分级管理，工作上的指导、考核为主要联系纽带的运行机制。由于缺乏统一的指导标准，全国安全监管队伍建设模式不尽统一，发展很不平衡，各地差异很大。⑧上下各级安监部门缺乏明确的定位和分工，不仅不利于上下工作的衔接，造成定位不准、工作重叠，还影响整个安监系统作用的有效发挥，如有些高危行业经营许可事项的审批，需要经过几级安监部门的层层审查，责任不清，效率不高。(四)安全基础与履职要求的矛盾：县乡安监部门陷入“有责无权”的尴尬局面。县乡安监部门处于安监工作的前沿和基层，承担大量艰苦、细致的现场监督检查、行政执法工作，是安全生产监管主要执行者和安监系统的重要组成部分。然而县乡基层监管能力薄弱、安全监管不到位的问题十分突出。一是安监部门机构设置不规范。从机构性质来看，有行政编制，也有事业编制，还有混合编制；有政府组成部门，也有直属机构，还有委管机构，⑨与法律地位严重不符。以***市为例，***市安监局****年才正式列入政府工作部门⑩，具备合法的执法主体身份，其所辖区域除***、***、***、***、***安监部门为行政单位外，其他6个区县（开发区）全部为事业单位，尚未正式组建纳入同级政府的工作部门，致使管辖地区的安全生产工作缺乏综合监管的行政力量和具备合法资格的执法主体。二是乡镇安监站建设严重滞后。由于经费少、人员少、委托执法还未得到大面积推广等原因，乡年10月14日第28期。⑧安全管理网，《全国安全生产监管系统队伍建设调研报告》，。⑨《全国安全生产监管系统队伍建设调研报告》，安全管理网，。6镇安全生产监管工作流于形式、效率低下，成为安全生产监管最薄弱的环节。（五）安监力量严重不足：与“点多面广”的安监执法工作不相适应。11我国安监队伍经过十年努力取得一定发展,安监体系初步建立，但安监队伍建设水平和能力现状与实际需求不符，已成为制约安监执法水平提高的重要因素。12一是法律知识和专业知识亟待提高。安全生产监管是一项专业性很强的行政执法工作，需要掌握大量的法律法规和安全生产专业知识，然而安监力量特别是基层安监队伍不仅人员数量不能满足工作需要，而且安监执法人员特别是新招录的人员缺乏系统的法律知识和专业知识培训。有的安监部门没有设立专门法制机构或法律专职人员，缺乏对日常监管执法进行有效的指导与监督。二是人员结构不合理。从来源结构看，安监执法人员以其他部门调入或军转安置为主，抽样统计显示军转干部约占半数左右；从年龄结构看，40岁以下人员占总人数的53%，从省级到乡级平均年龄依次递减；13人员流动性大，近年来因为待遇不高、前途不明等原因造成安监执法人员流失现象严重。三、安全生产监管机构建设的措施和对策党的十八大报告提出，要按照建立中国特色行政体制目标，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。其中，职能科学是前提。在未来五年新一轮的机构改革中应对一些越位、错位行使职能的政府部门及其机构进行改革与调整，对一些政府履行职能不到位的机构加以充实。14力争到2017年，用11王显正，《安全生产与经济社会发展报告》，北京煤炭工业出版社，2006年。12刘铁民，《加强安全生产监察队伍能力建设探讨》，中国安全生产科学技术2006年第二期。13安全管理网，《全国安全生产监管系统队伍建设调研报告》，。75年左右的时间，形成权责明确、行为规范、监督有力的安全生产行政执法体制机制，建成一支统一、规范、高效的安全生产行政执法队伍，确保安全生产法律法规得到有效实施，促进安全生产状况的持续稳定好转。15（一）理顺安全生产监管体制机制，坚持多方联动、综合治理，形成强有力的联合执法机制。面对城市化、工业化加速发展、安全生产形势依然严峻的现实，已走过十年发展岁月的安监部门要以党的十八大精神为指引，在新一轮机构改革中继续坚持科学发展观和安全发展战略，进一步深化职能、机构、履职方式、执法权力等方面的行政管理体制改革，坚持严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，不断提升安全生产行政执法能力，才能拥有足以建设“美丽中国”的充分条件。一是正确履行综合监管职能。安监部门应明确监管重点，主要精力放在事故隐患的排查整改上，放在伤亡事故的调查处理上，放在其他负有安全生产监管部门履职情况的督查考核上，放在重点行业的专项整治上，放在地方性法规、政策的调查研究上。二是进一步强化综合监管职能。指导协调、监督检查有关部门落实安全监管职责，健全安全监管部门与有关部门相配合的联合执法机制，积极协调各职能部门之间的执法力量，努力形成齐抓共管的局面。（二）坚持管理权、执法权相互协调促进，深入推行安