农村土地承包经营权确权纠纷解决

农村土地承包经营权确权纠纷解决陈亚平华南农业大学法学院副院长教授一、农村土地承包经营权确权纠纷概述（一）农村土地承包经营权确权概述农村土地承包经营权确权登记颁证家庭承包的农村土地其他承包方式承包的农村土地•是指由县级政府（具体由县级农村土地承包管理部门承担）对本区域内通过家庭承包和其他承包方式所承包的农村土地进行确权登记颁证的活动。•农村土地承包经营权确权登记颁证是为稳定和完善现有农村土地承包关系，建立健全土地承包经营权登记制度，强化对土地承包经营权的物权保护，是农村土地承包地的流转、抵押担保的前提。1.农村土地承包经营权确权登记颁证的概念和意义2.农村土地承包经营权确权的内容•农村土地确权以现有的土地承包关系的二轮土地承包台账、承包合同等为基础，以土地承包经营权调查成果为根据，落实农民对承包土地的各项权利，由县（区、市）农村土地承包管理部门将承包农户对承包土地的占有、使用、收益等权利记载于土地承包经营权登记簿，由省级农业主管部门统一印制农村土地承包经营权证书，加盖县级人民政府印章后颁发到农户。3.农村土地承包经营权确权的程序•《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》•对于以家庭承包经营方式承包的土地，确权的基本操作流程包括如下步骤：•1）准备前期资料；•2）入户权属调查；•3）测量地块成图；•4）公示审核；•5）建立登记簿；•6）完善承包经营权证书；•7）建立农村土地承包管理信息系统；•8）资料归档。•对其他方式承包土地的确权参照上述程序和步骤。《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》规定的土地承包经营权确权工作的流程•1）制定方案；•2）宣传培训；•3）收集资料；•4）摸底调查；•5）制作底图；•6）外业调查；《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》规定的土地承包经营权确权工作的流程（续）•7）内业处理；•8）张榜公示；•9）签印确认；•10）审核颁证；•11）归档建库；•12）检查验收。4.我省农村土地承包经营权确权工作的基本规划•2011年开始，全省在五个县市搞土地承包经营权确权试点；•2014年广东省政府确定了开展土地确权工作的三年规划：•2014年在18个县（市、区）和6个镇（街）扩大试点工作的范围；•2015年在全省全面开展土地确权工作；•到2016年底，全省基本完成确权登记颁证任务，建立健全农村土地承包管理信息系统。（二）农村土地承包经营权确权纠纷概述•1.农村土地承包经营权确权纠纷的概念•它是指在农村土地承包经营权确权登记颁证的过程中因为确权登记颁证事宜在农户、集体经济组织、确权登记机关之间发生的纠纷。•农户与农户之间的纠纷•农户与集体经济组织之间的纠纷•农户与确权登记机关之间的纠纷2.产生农村土地承包经营权确权纠纷的成因分析•1）历史原因：•各地农村在首轮和二轮土地承包过程中存在手续不清、档案不全的问题；•因为受制于当时的历史条件土地承包工作不够细致、能够运用的技术手段有限，农户和集体经济组织为减轻“公粮”和农业税费负担有意瞒报面积，再加上开荒拓耕等原因使承包合同和经营权证书的记载与实际不符，农户承包地普遍存在位置不明、四至不清、面积不准的问题；•农业税费和集体提留导致农民负担沉重，加上外出务工的吸引，农户撂荒、弃耕等现象一度很严重，发包方由此收回承包地并重新发包或组织代耕；•一些农户的户口迁移和代耕农的出现，使他们与迁入地、迁出地产生利益冲突；•在《土地承包法》出台前，收回承包地、交回承包地、调整承包地以及承包地的流转比较随意，为日后产生纠纷埋下隐患。2.产生农村土地承包经营权确权纠纷的成因分析•2）现实的原因:•随着近年来各项惠农政策的出台，比如农业税费的免除、种粮补贴的发放，农户承包耕种土地成了一项纯受益的经济活动；•农产品（包括经济作物）的产量增高和价格上涨以及征地拆迁补偿标准不断提高使农村土地的价值不断得以凸显；•土地承包经营权流转、农村股份合作制改造的推行在土地承包经营权上的衍生出新的经济利益；•在首轮或二轮承包以后，农户家庭出现分户析产、婚嫁、离婚、生育、亡故、农转非等情形致使农户数量或家庭人口数量出现变化，和原有按户和人口数量分配的承包地不匹配等。2.产生农村土地承包经营权确权纠纷的成因分析•3）土地承包经营制度和相关法律法规自身不健全的原因：•集体所有制自身存在产权不够明晰和彻底的问题；•首轮和二轮承包都是以农户为承包方，法律规定承包期内发包方通常不能收回或调整承包地，承包期内往往实行“生不增、死不减”的原则，农户家庭新增人口短期内难以获得承包地；•《土地管理法》与《土地承包法》等法律还不够完善，甚至法律之间还存在不完全一致的规定；•在《农村土地承包法》出台以前，对农户的土地承包经营权的保护不够严格和刚性，强调国家和集体利益优于个人利益，发包方可以以各种借口和理由调整和收回承包地，但在《农村土地承包法》出台和取消农业税费以后，强调维护农户的土地承包经营权长期稳定，发包方不得违法调整和收回承包地，对农户的土地承包经营权进行严格和刚性保护。2.产生农村土地承包经营权确权纠纷的成因分析•4）农民心态和观念上的原因：•围绕农村集体土地的利益格局的变化使农民对待集体承包地的心态发生变化，而且随着时代的进步，农民争取和维护自身权益的意识变得越来越浓厚，围绕土地承包经营权的纠纷也会越来越多和越来越突出。近些年的涉农信访事件，很大一部分都是围绕农村土地承包经营权提出的各种诉求。3.妥善解决农村土地承包经营权确权纠纷的意义•1）能够明确权属，消除争议，使农户的承包经营权得以落实；•2）能够缓和农村社会矛盾，促进农村基层社区的和谐稳定；•3）为今后促进土地流转、发展适度规模经营扫清障碍。二、农村土地承包经营权确权常见纠纷种类及其处理建议（一）土地所有权权属争议引发的土地承包经营权确权纠纷•争议形式：村民小组之间、村与村之间、乡（镇）与乡镇之间因为土地边界争议引发的纠纷•解决建议：集体经济组织、村与村、乡（镇）与乡镇之间存在土地边界争议的，由由乡镇人民政府或国土部门先确定土地权属后再进行土地承包经营权确权登记。（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷•争议形式之一：承包地边界、四至不清引发的纠纷•解决建议：对农村土地承包经营权权属未确定或存在争议的土地，待争议解决后再确权登记。（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷•争议形式之二：土地承包合同、土地承包经营权证书与实际地块、面积不符引发的纠纷•解决建议：坚持完善二轮土地延包关系、承包地块及“四至”界限不变的前提下，由专业测绘公司根据第二次全国土地调查成果和购买卫星影像图，形成用于调查和实测的基础工作底图。按照基础工作底图和二轮延包时农户承包地基和信息形成农户基本信息摸底表，入户实地进行承包地块调查，实测面积填入新颁发的承包经营权证和登记簿。原有的承包面积同时记录到登记簿上。（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷•争议形式之三：原来没有纳入农户土地承包面积的自留山（地）、园地、菜地、旱地等是否予以确权引发的纠纷•解决建议：本着尊重历史、实事求是的原则，凡已纳入承包地的继续作为承包地登记；目前尚未纳入承包地的，本次不予确权登记，但可以按实际面积记录在册。（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷•争议形式之四：按当地习惯计算的土地面积与实测面积不一致引发的争议•解决建议：可以继续延用当地习惯，但应当公开透明，不搞暗箱操作，必须由村民小组民主讨论决定，报村委会批准。确权登记颁证应严格执行农村土地承包法律政策规定，对实测面积，经公示后据实登记。在登记簿中如实填写“承包地二轮承包合同面积”和“实际测量面积”。对出入较大的要对土地地籍草图进行审核，在村、组进行公示，公示无异议的，才能确权登记，经营权证书只填写实际测量的面积。（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷•争议形式之五：集体有机动地的能否在这次土地确权登记颁证工作中进行承包地调整引发的纠纷•解决建议：这次农村土地承包经营权确权登记颁证工作的主要任务是，解决承包地地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。一些有机动地的村集体，待这次确权登记颁证工作结束后，可以依据有关法律法规，通过村民议决的方式来决定。（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷•争议形式之六：农户在家庭承包土地范围外新开垦荒地能否确权引发的纠纷•解决建议：集体经济组织范围内的荒地的所有权归集体经济组织，农户未经集体经济组织同意私自开垦的荒地，建议不纳入在本次确权登记范围。农户按照与集体签订的协议将荒废的老堤、水渠、砖窑及其他荒地等整理复耕，其土地所有权归集体，纳入其他方式承包管理，应签订土地承包合同，确定承包期限、承包金及其他权利义务。承包经营权的登记按其他方式承包规定办理。（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷•争议形式之一：《农村土地承包法》生效前发包方调整承包土地的程序不完全符合《农村土地承包法》引发的效力争议。•对以前个别地方对承包地进行了调整的，建议按照尊重历史和现实的原则，在不违背法规政策的前提下，实行民主协商、村民议决。只要群众认可无异议，可在村民议决的基础上完善审批手续并依据土地承包现状予以确权登记颁证。群众有异议的，按照法律程序解决争议后，再行确权登记颁证。（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷•争议形式之二：第二轮农村土地承包合同订立后对承包地进行过调整的村组，对如何确定承包地面积产生的争议。•解决建议：本着有利于农村社会稳定，有利于工作开展的原则，小调整只要公平、合理、合法，经集体经济组织（村民小组）成员会议审议通过，在本次确权颁证工作中，可以认定承包地调整事实，补充审批手续后，按小调整后的承包关系确权颁证。群众有异议的，按照法律程序解决争议后，再进行确权登记颁证。（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷•争议形式之三：常年举家外出务工人员的承包地如何确权引发的争议•解决建议：《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）规定，按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，除承包方全家迁入设区的市转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷•争议形式之四：未参加第二轮农村土地承包的农户主张按第一轮承包期所承包的土地经营权确权引发的纠纷•解决建议：按照国务院办公厅在《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）第三条规定：“对外出农户中少数没有参加二轮延包，现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。”（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷•争议形式之五：此前欠缴税费或土地抛荒的农户被收回承包地后现在要求发还承包地并予以确权引发的争议•解决建议：按照国务院办公厅在《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）第四条规定：坚决纠正对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地。要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决；没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中