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第八讲台湾乡村治理台湾面积约3.6万平方公里，占全国的0.38%，2013年人口总数2337万左右，其中农村人口约6%。2013年GDP总量4846.72亿美元，人均GDP超2万美元。农业占GDP的比重约2%。从“以农补工”到“以工补农”——专访福建社会科学院现代台湾研究所副所长、研究员单玉丽（赵灵敏）《南风窗》(以下简称《南》)：在过去的半个多世纪里，台湾的农业政策经历了怎样的转变？单玉丽(以下简称单)：在不同时期，台湾当局曾针对农业发展不同阶段出台过相应的农业政策与法规，数量很多，在1990年代以前，从大的方面讲，可以归纳为“以农补工”和“以工补农”两个阶段。从1953年的农地改革开始到60年代末，台湾实行的是“以农补工”的农业政策。土改的举措之一，就是政府以四大公营事业之股票偿付地主应得地价之30%，等于地主将农业所得转移到工业投资，估计当时有相当于农业产值22%之资本流入非农业部门。另外，在当时实行的“肥料换谷”制下，农民差不多要以低于市场价20%的谷子去换政府统售的肥料，这也等于缴纳了巨额的实物税。同时，政府又以控制国内市场和对外贸易压低农产品价格的方法向农民间接征税。一直到1969年，台湾农民出售大米的价格都远低于国际市场价格，最低时只有国际价格的60%左右。这些“剪刀差”式的措施，对农民来说当然是一种盘剥。实施这些政策的结果是，从1950~1969年间，农业部门外流资本达43.4亿新台币元，净增资本才10亿元左右，只有同期工业资本净增值的3%。1960年代末，台湾农业在连续20年持续增长后，经历了战后第一场衰退。台湾政府认识到，要解除农业的困境，就必须改变盘剥农民的既定政策。从60年代末开始，台湾当局开始实行“以工补农”。此时工业已是台湾的主导产业，工业的盈利能力强，已可以依靠自身的积累获得发展，有了反哺农业的能力。从70年代开始，当局采取“价格支持政策”，提高了所定的稻谷收购价格。官方的米价政策第一次将保证农民所得列为目标之一。1974年政府进一步设立了“粮食平准基金”，保证其以支持价格(高于生产成本20%)向农民购粮和向粮农提供无息贷款政策的实施。1973年出台了“加速农村建设九项重要措施”，改善农业和工业之间的不平衡：废除肥料换谷制度，取消田赋附征教育捐，放宽农贷条件，改革运销制度，加强农村公共设施，鼓励农村地区设立工厂。1980年起又开始施行多项有利农业的措施,如“加速农村建设提高农民所得方案”，“改善农业结构提高农民所得方案”、“第二阶段农地改革方案”等，名目虽然繁多，但目的很明确，就是提高农民收入，缩小农业与非农的收入差距，提高农民福利。《南》：从世界范围看，从“以农补工”到“以工补农”，这是不是一个国家或地区发展必须要经历的过程？单：一国在贫困落后时，对农业采取压挤政策，经济起飞以后，对其农业采取保护政策，由工业来反哺农业，这是很多工业化国家的经验。应该说，台湾地区从“以农补工”到“以工补农”，这些政策本身是成功的，是与台湾当时的经济发展状况和阶段相匹配的。对当时的台湾和大多数发展中国家来说，工业基础薄弱又没有海外资源，要想使经济起飞，农业便成了唯一可以榨取的部门。通过挤压农业来实现工业化，原本是许多发展中国家想走的路，但大部分没有走成。台湾的成功经验就在于，“以农补工”阶段并不涸泽而渔，一味地盘剥农业，而是同时注意发展农业，使其有剩余可供“盘剥”。这一时期的农业生产和贸易政策，除了挤压盘剥农业的一面，还有促进农业发展的一面。虽然“以农补工”的政策导致农业资源大量流入工业，但由于土改后农民积极性的提高，以及劳动密集型产业的发展为农民非农收入的提高创造了条件，所以土改后至60年代中期，台湾农业得到了充分的发展。1953~1968年，台湾农业平均年增长率达到5.5%。农业的发展为“以农补工”政策的实施提供了物质基础。富丽新农村和新农业运动《南》：1990年代以来，台湾农业遭受一系列挑战，当局的政策出现了哪些相应的变化？单：1980年代以后，台湾农业发展遇到许多新的问题与困难，1980年到1998年间，台湾农业生产年平均增长率仅为1.1%，其中有7年为负增长。2000年，农业生产更大幅衰退16%。存在的问题主要有：农村劳动力老化，农地闲置严重，农业经营日趋粗放。据2000年的最新普查，农业就业人口中超过50岁的占70%以上，主要负责人的平均年龄达58岁。以小农为主，到上世纪90年代末，平均每户耕地面积为1.1公顷，每人耕地面积为0.2公顷。这个数目与德国农户平均15公顷和美国农户平均180公顷土地相比是太少了。随着岛内人口不断增长，加上中国传统的分家观念，老农将本来就很少量的土地又分割给儿子、孙子，结果每个农户的土地占有量更加零碎细小，而且个体农民散漫惯了，不习惯合作经营。另外，由于工业废水、毒性废物排放相当严重，河流的水流入农田后不仅污染了农田，更极大地破坏了农业生态环境。2002年加入WTO后，由于海外廉价农产品的冲击，台湾农业的形势更为严峻。从1990年代开始，台湾当局意识到大幅调整农业政策的必要，其中有代表性的，就是90年代的“富丽新农村”和2006年6月提出的“新农业运动”。这些政策名目繁多，主政人物的变化也会带来新的想法，有所侧重，但万变不离其宗，就是要让农业“亮起来”：农业要从小农向大农转化，废止对于农田兼并的限制。从重视“量”的增加转向“质”的提升，发展高科技和观光休闲农业，同时将农业发展与农民生活水平的提高、农村环境的改善相结合，试图实现农业生产企业化，农民生活现代化和生态的自然化。台湾农村再生运动近年来，相较于工业化和城市化的繁荣，台湾农村一样无可避免地日渐凋敝。吴宜洁在台中工作，家乡彰化县埔心乡新馆社区对她来说，每天上演的“剧本”并无二样：壮劳力出门下田，婆婆聚集在宫庙埕口交换情报，阿公阿祖则在大树下泡茶讲古，数年如一日。如今，吴宜洁突然发现这样的生活逐渐改变：荒地建成了小公园，周末得空，村民们会带着工具到公园里修剪花草；一些手拿社区导览手册的游客开始穿梭在村里的古厝；许多同龄人居然从都市返乡，开起了乡村餐馆……些变化，源于一个叫做“农村再生”的计划。换句话说，就是台湾的新农村建设。平均已63岁再生计划要再生活力2010年，台湾《农村再生条例》正式出台，一场再生运动悄然展开。“都市叫做‘更新’，农村叫‘再生’，是完全不一样的概念。”台“行政院”农委会水土保持局农村建设组副组长王志辉说，工业时代的到来，农村的凋敝无可避免。以往，通常都是自上而下地做规划，“政府”拨钱给农村修桥修路，建公共设施。但硬件的改善，依然无法改变青壮年劳动力向都会区迁移、留下空壳农村的状况，台湾农业人口平均年龄已高达63岁。而农村再生计划的提出，正是要为农村注入新的生命力。该计划首要原则是由农村社区居民依据需求，自己提出本村的再生计划。每个村庄还要订立社区公约，提高居民对周围生活环境设施的自我管理维护力量，确保农村再生计划的成果。而农村再生的最高目标，是农村人才的培养。通过在地人才来改变农村，除了使本土居民对生活环境感到满意外，也让更多人愿意走近农村，甚至回到农村工作生活。92个学时农民培训像读大学“既然强调的是农村由内而外自下而上的改变，政府就应该唱配角，起到辅导的作用。”王志辉介绍，农委会特别为农村定制了一套“培根课程”，留下一颗种子，让它在农村生根发芽。该课程分为四个阶段，分别为关怀班、进阶班、核心班、再生班，内容涵盖社区营造、生态保育、产业包装行销、文化保存等。关怀班，阐述农村再生，让村民了解其内涵和任务；进阶班，进入发掘问题的阶段，村民在专业老师的指导下，认识自身环境，发现问题，并由“政府”资助到其他村庄观摩学习；核心班，共同讨论解决问题并付诸行动；再生班，要求村民提出远景规划。计划一经过地方政府核定，就根据计划，逐年补助，帮助实现新农村理想。培根课程总共92个学时，前后历时一年半或两年完成。村民在专业老师的全程指导下边学边做，自己发现并解决问题。老师为特聘的生产、营销、文化等各个方面的专家，课程的费用由“政府”全权承担，课后则由村民来给老师打分。一年多的培根课程结束之后，彰化县埔心乡新馆社区发展协会理事长吴清山明显感觉到，“现在处理村里的事务容易多了”。由于方案都是村民们共同协商出来的，进入执行阶段，大家有很强的认同感，执行起来自然十分顺畅。比如，新馆社区弘农休闲公园由村民自建。周末常有村民手拿锄头剪子在公园里修整。村民们说，一草一木都是大家同心种植，当然应该尽心尽力来维护。千村千面得益于自下而上改变以往由“政府”主导的乡村改造工程，易沦为“制服工程”，千村一面。通过挖掘本土资源的魅力和元素，每个乡村都自有一番风貌。彰化县大村乡和平社区有个废弃多年的红砖窑，农村再生计划推行后，村民请来老师傅出山，建了“红砖绿廊”景观。不仅描绘当地风土人情，甚至连当地学生的绘画作业也都被收入其中。相关人士介绍，未来社区还将举办免费的红砖文化培训班传承技艺等。高雄市大树区统岭社区有种植荔枝的传统，今年市场销售状况不佳，通过培根课程，村民请来专业面包师傅，帮助研制适合放入面包里的荔枝干，一下子解决了荔枝滞销的难题……随着农村环境的改善以及乡村游的兴起，台湾年轻人返乡开民宿、种植高优农业的人多了起来。吴宜洁几乎每周末都会回家乡，帮助任社区发展协会理事长的父亲推行农村再生计划。最近，社区申请进行农村文物保存调查等项目获批，村里老人有机会将儿时阿公讲的故事，再讲给晚辈听；社区里老房子也陆续重新被“发现”，向游客展示曾经走过的古早岁月……吴宜洁很感动，把村庄的这些点滴改变都记录在文章里。去年，她参加台“农委会”举办的“农村再生——培根征心话”比赛获了头名，文章名为《有盼望的明日》。2011年11月24日，福建日报，陈梦婕台湾“富丽新农村”和“新农业运动”20世纪90年代，台湾提出了建设“富丽新农村”的目标。所谓“富丽新农村”建设，是指在农村建设和发展中结合农村景观生态、产业布局、社区文化、环境建设等，发展农村公共设施、交通系统、商业文化中心及观光休闲事业，加快农村社区更新和新市镇建设，建设人文、产业、休闲、生态兼备的新农村。富丽新农村建设的目标是使得“三农”(农村、农民、农业)和“三生”(生产、生活、生态)协凋均衡发展。2006年台湾提出的“新农业”运动，这是一个应对经济全球化和知识化而实施的农业施政目标，是富丽新农村运动的继续，旨在通过对“创力农业”、“活力农业”、“魅力农业”的“三力农业”建设促进“三生”永续发展，缓解台湾地区农业和农村发展中的矛盾，促进农业的可持续发展，提升台湾农业的附加价值。新农业运动的根本点在于扩大台湾当局对农业的施政视野，重新定位台湾农业的重要性及其永续价值，摆脱传统思维观念的束缚，提升台湾农业的竞争力，将传统农业转变成为高附加值的农业。从根本上看，台湾所实行的“富丽新农村”和“新农业”运动是台湾农业政策的重要组成部分，其实施与台湾农业政策的转变和农业在台湾经济中的地位变化有密切关系。(一)台湾农业政策的根本转变压挤农业政策的实施(1952-1972年)。第一次土地改革后，实行“三七五减租”、“公地放领”和“耕者有其田”，农民受到激励，资本投入增加，农业生产大幅增长，保证了粮食供应，减缓了战后人口骤增和通货膨胀的压力，为工业起飞政策的实施创造了稳定的经济环境，也为实施对农业的“压挤”政策奠定了基础。这一时期台湾当局对农业压挤的主要措施包括：直接或间接地向农民征税(实物税、肥料换谷制度、控制国内市场和对外贸易压低农产品价格的方法向农民间接征税)；促使农业资本向工业转移(以股票的形式向地主支付征地费、通过工农产品的价格差异造成资本收益的差别，促使资本向工业转移)；技术改造，增加农业剩余；出口赚汇，帮助工业起飞。这些措施为工业的发展创造了有利条件。1972年以后，台湾