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GBUTtem0CH6治理新公共管理网络分析CH6：治理与当代公共行政1问题一：治理治理理论概述治理实践及其评估治理理论在中国的困境2一、概述最早源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵的行动或方式，主要用于与国家公共事务相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。90年代以来，西方学者开始赋予治理以新的含义，并在不同语境中运用。3（一）背景从理论发展上来看，20世纪70、80年代社会科学出现了范式危机，原有范式越来越难以解释和描述现实世界。治理概念成为评判有关国家能力和国家与社会关系的新路径。当代世界所发生的深刻变化，如全球化的客观历史进程、冷战后国际政治经济秩序新的发展形态、使全球公民社会作用的日益凸显。4（二）概念由于缺乏不同学科之间的交叉跨越研究，不同领域的学者从自己的学术背景出发必然会对治理产生有差异的理解。51、Stoker“治理是来源于政府但又超越于政府之外的制度和行动者的集合体”。62、全球治理委员会治理意指由许多不具备明确等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度。它有四个特征:治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；它不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。73、罗西瑙(JamesN.Rosenau)与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理由共同的目标所支持，这个目标未必出自合法和正式规定的职责，也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制。因此,没有政府的治理是可能的。84、罗茨(R.Rhodes)基于对UKEconomicandSocialResearchCouncil’sLocalGovernanceProgram（LGP）的研究，Rhodes提出“治理意味着一个自组织的跨组织的网络”。如同命令和竞争分别是官僚组织和市场的核心机制一样，信任则是网络的核心协调机制。罗茨认为，治理可以在以下几个方面运用：9（1）作为公司管理的治理即指导、控制和监督企业运行的组织体制。“治理的作用不是只关注经营公司的业务，而是给企业全面的指导，同时监督和控制管理层的业务活动，满足公司外部利益集团对公司的责任心和管制的合理要求。”10（2）作为最小国家的管理活动的治理指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。它重新界定了公共干预的范围和形式，以及利用市场或准市场的方法来提供“公共服务”。11（3）作为新公共管理的治理是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，实行“更小的政府，更多的治理”或“更少的划桨,更多的掌舵”。12（4）作为善治的治理指强调效率、法治、责任的公共服务体系。善治涉及“一种有效率的公共服务、一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、向代议制的立法机构负责的公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”13（5）作为社会—控制体系的治理指政府与民间、公私部门之间的合作与互动，强调处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威。这样，治理成了互动式社会—政治管理方式的结果。14（6）作为自组织网络的治理指建立在信任与互利基础上的社会协调网络，强调声誉、信任、互惠与相互依存。15（三）治理内涵治理的内涵在以下几个方面体现161、从层级（hierarchy）到政策网络（policynetwork）：地方政府、非营利组织、私人企业或中央政府有关部门会，乃至该议题有关的各种有关的区内区外、国内国外的行动主体，均成为网络内的行动者。172、从下游个别机关与个别决定，到上游层次的宏观理解，以及整套政策工具的搭配选用的完整性考虑：政府应该在方案形成的早期，将各种相关可能派上用场的各种政策工具一并罗列，即形成整套的方案，并依事情的发展与具体需要而决定选用哪一个或哪一些政策工具。183、从公私对立到公私合伙：强调治理手段上有各种的选择，行政决定并非惟一选择，完全的民营化、公私合作、公私协力等，都是可能的方式。194、从指挥与控制到协商与劝服：传统的公共行政，强调通过层级节制的指挥控制来执行公共政策。治理途径则认为在一个复杂、多元、动态、网络互赖的的社会，不论在政策设计还是执行阶段，协商与劝说才是上策；公共经理人应该学习调控，也即针对不同情势、对不同行为者，构思各种诱因或手段以达成目标。205、从管理技巧到塑能（enablement）：传统新公共行政强调管理技巧，治理状况下的机关与政府官员的任务在于塑能，包括：启动技巧：启动网络中行为者参与及解决公共问题；指挥技巧：行政官员必须像指挥家一样来维持网络，也即通过劝导、沟通、说服等方式而使所有网络参与者都能为真诚有效的沟通。调节技巧：需要通过奖惩或其他政策手段的具体适用以诱使网络中的行为者合作。21二、治理实践及其评估见PDF文档22三、“治理”理论在中国的困境总体上并不存在成熟的多元管理主体；一元化的政治结构与独立的多元主体间存在着一定的张力；在政治文化中，民主、合作与妥协仍然是有待于大力培植的因素。23四、“新公共管理”运动自70年代末80年代初以来，西方各国掀起了政府改革的浪潮。经合组织1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“管理主义”或“新公共管理”。24（一）“新公共管理”的内涵作为一种正在成长的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚制”、“以市场导向的公共行政”等。休斯概括了“新公共公理”模式的六大要点：25（一）新公共管理的内涵（1）（1）该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者负个人责任；（2）一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；（3）明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估，其背后的推动力是经济、效率和效能的“三E标准”；26（一）新公共管理的内涵（2）（4）公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场的；（5）政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本所说的“将掌舵与划桨分开”，政府介入并不一定指政府外通过官僚制手段不可；（6）通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。27（一）新公共管理的内涵（3）根据OECD公共管理发表报告的观点，新公共管理或管理主义模式的主要内容是：——提高人力资源管理水平；——员工参与决策与管理过程；——放松管制并推进绩效目标管理；——信息技术的利用；——顾客服务；——使用者付费；——合同外包；——取消垄断性管制规定。28（二）不同的新公共管理模式一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。皮特斯在《治理的未来》中提出了以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式，参与型政府模式，灵活性政府模式，解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如下表：29四种治理模式的主要特征市场化政府参与型政府灵活性政府解除规制政府主要诊断垄断等级制永久性外部规制结构分权扁平型组织虚组织（没有特别建议）管理绩效工资制及其他私人部门管理技术全面质量管理临时人事更大的管理自由政策制定内部市场管理，团队实验企业化政府公共利益低成本咨询，谈判低成本；协调行动主义30（三）新公共管理所带来的变化尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：31变化（1）第一，随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离；32变化（2）第二，在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”（quasi-markets）的种种尝试（例如建立起了大量自主性的“下一步”机构），这些准市场的财政仍然是公共的，但引入竞争机制，如招标和合同承包；33变化（3）第三，在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制；34变化（4）第四，出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式，人力资源管理开始使用战略性的管理方式，组织发展不断地提出各种替代方案和更人性化的管理方式，学习型的组织也开始出现。35比较：新公共管理与治理36比较：传统式管理与网络式管理37问题二、网络分析Knoke和Kulinski(1982，11-21)对网络分析的一些概念提出简明扼要的解释。38一、一些基本概念网络；关系；行动者或者节点；属性；位置39（一）网络网络（Network）：网络是人(people)、物(objects)与事件(events)间所建构而成的一种特定型态。40（二）关系（1）关系（Relation）：关系是一种被观察单位间相互连结下的产物.关系具备两种特质，一为内涵（Content），另一为形式（Form）。关系内涵是连结关系的实质特性。41（二）关系（2）在分析关系连结时有六种参考依据可供遵循：网络的强度（Intensity）的不同，关系的连结通常是不对称的；网络中关系连结方式，直接连结与间接连结是并存的；社会连结的结构化创造了非随机式的（Non-random）的网络；网络的连结可存在于丛集（Cluster）与丛集之间；不对称的连结关系与复杂的网络连结，产生了不同的稀少资源分配情形；在争取稀少资源时，网络结构中相互合作与竞争的关系并未并存。42（三）行动者或节点行动者或节点（ActororNode）存在网络中的一个人、事物、或事件可被称为行动者或节点。43（四）属性属性（Attributes）一个人、事物、或事件的内在特质，及基本特征如：年龄、性别、职业等。44（五）位置位置（Positions）由存在于网络中模式化关系所界定的社会角色，在网络分析中位置有两种方法来解释：第一、社会凝聚力（SocialCohesion），社会凝聚力存在于一组具直接关系的行动者之间，如：医生与病人，一个网络可依据不同的社会凝聚力划分成不同的党派（Clique）。第二、结构对等地位（StructureEquivalence），结构对等地位是依据行动者间相对等的地位或相同的角色以做划分的标准，如：医生一类、护士一类，病人一类等。45二、网络关系形态（1）一般决定网络关系内容有下列七种方法：（1）交易关系（TransactionRelation）：交易关系指网络行动者存在着一种控制交换关系，例如：金钱、食物、水。（2）沟通关系（CommunicationRelation）：沟通关系指网络行动者存在着讯息传递的管道。（3）边界渗透关系（BoundaryPenetrationRelations）：边界渗透关系指的是网络关系中行动者兼具据多重团体成员身份，而网络中的连结关系即靠此种身份重迭性来完成。46二、网络关系形态（2）（4）工具性关系（InstrumentalRelations）：工具性关系指的是行动者为获取某项货品、财务或信息而产生的接触关系。（5）情感关系（SentimentRel