中国耕地保护政策回顾

中国耕地保护政策回顾1986国家土地管理局成立1986《中华人民共和国土地管理法》颁布1998国土资源部的成立2004国务院28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》发布1.耕地保护意识开始觉醒期：1978～1985年1.1经济社会形势与耕地流失概况–1978～1985年间，中国国内生产总值年均增长率达到13.97%–中国农业总产值从1397.00亿元增长到3619.49亿元–粮食总产量从30477万吨增长到37911万吨–全国固定资产投资总额从668.72亿元增加到了2543.20亿元–7年间耕地合计净减少330万公顷，也即年均净减少47.14万公顷1.2耕地保护政策演变脉络–1982年的《政府工作报告》将滥占耕地建房看作当时农村中的两股歪风之一–1983年的中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》也将“耕地减少”列为当时农村的三大隐患之一–1978年的《政府工作报告》提出，国营农场和人民公社要“有计划地开垦荒地，使耕地面积逐年有较多的增加”。–1981年《政府工作报告》认为，“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应该是我们的国策–1982年的1号文件“要严格控制机关、企业、团体、部队、学校、社队占用耕地，特别是城市附近的菜地更不应占用”1982年《国家建设征用土地条例》就在一定程度上涵括了保护耕地的内容1983年的1号文件《当前农村经济政策的若干问题》更是明确提出，要“严格控制占用耕地建房”和“爱惜每一寸耕地”。1.3耕地保护政策特点及成效–（1）难协调粮食安全与结构调整–（2）总体上服从于保证建设需要–（3）政策散布于相关文件和报告–（4）实施措施稍有提及但不具体1985年全国耕地净减少量超过了100万公顷，成为建国以来耕地减少数量最多的一年。2.耕地保护政策制定起步期：1986～1997年2.1经济社会形势与耕地流失概况–国内生产总值年均增长率高达20.08%–农业总产值从4013.01亿元增长到23788.40亿元–工业总产值从3886.40亿元增长到25713.70亿元–从1986年的3120.60亿元增加到了1997年的24941.10亿元–粮食总产量从39151万吨增长到49417万吨–耕地净净减少310.38万公顷，年均净减少34.49万公顷2.2耕地保护政策演变脉络1986年1号文件“严格控制非农建设占用耕地的条例”1986年3月的中发7号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》第一次正式明确提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”1986年6月25，《中华人民共和国土地管理法》–1987《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》、《建设用地计划管理暂行办法》–1988年《土地复垦规定》、《严格限制毁田烧砖积极推进墙体材料改革的意见》–1990年《政府工作报告》在强调“严格执行国家下达的建设用地计划，严格审批建设用地”同时，明确要求“各地方凡因建设占用农用土地的，原则上应承担土地开发的义务”。–1991年1月国务院发布了《土地管理法实施条例》–1992年11月18日国务院发布了《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》–1992年12月9日国办发布《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》–1993年4月28日国务院发布了《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》–1994年8月18日国务院发布了《基本农田保护条例》，随后四年的《政府工作报告》也都明确强调各地要建立健全基本农田保护制度。–1996年6月19日全国土地管理厅、局长会议上“实现耕地总量动态平衡”首次被正式提出，该年9月18日国家土地管理局还参与发布了《建设用地计划管理办法》–1997年3月14日八届全国人大常委会五次会议第一次设立了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”–4月15日中共中央国务院还颁布了中发11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，后者也直接导致国家土地管理局在该年5月20日发布了《冻结非农业建设项目占用耕地规定》。2.3耕地保护政策特点及成效–（1）耕地保护政策受到比较利益的极大冲击–（2）耕地保护政策的实施过度倚重行政手段–（3）耕地保护政策虽陆续制定但系统性不强。–（4）耕地保护政策与其他政策存在协调难度3.耕地保护政策体系初建期：1998～2003年3.1经济社会形势与耕地流失概况1998～2003年间，中国国内生产总值从84402.28亿元增长到135822.76亿元，年均增长率达到9.48%。在此期间，虽然农业总产值从24541.86亿元增长到了29691.80亿元，但粮食生产总体上呈下滑态势，总产量从51230万吨剧减到2003年的43070万吨，全国人均粮食占有量也从411公斤/人下降到333公斤/人，2003年因而成为20世纪90年代以来粮食生产的最低谷。而与粮食生产出现滑坡相反，其他方面则是总体上呈现强劲发展态势。耕地减少又进入快速流失期。根据国土资源部的相关数据，1998~2003年间全国耕地因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁而减少量高达877.98万公顷，虽然期间通过开发整理复垦和农业结构调整增加耕地215.73万公顷，但增减相抵之后仍然净减少662.25万公顷，年均净减少110.37万公顷。3.2耕地保护政策演变脉络1998年3月成立国土资源部1998年8月新修订《土地管理法》实施，确立基本国策1998年12月国务院颁布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》3.3耕地保护政策特点及成效（1）耕地保护政策体系得到了初步构建（2）耕地保护政策服从于国家重大战略（3）耕地保护政策实施手段日趋多样化（4）耕地保护政策被地方政府严重曲解总体而言，虽然这一时期构建了耕地保护政策体系框架，但由于国家重大战略的调整，加之市场经济体制的尚不健全，耕地保护没有达到预期效果，不仅建设占用没有得到有效控制，生态退耕和农业结构调整所致的耕地减少都处在高发期，加上频发的自然灾害，这一时期成为改革开放以来甚或是建国以来耕地减少最快的时期。4.耕地保护政策体系完善期：2004年以来4.1经济社会形势与耕地流失概况在2000年国内生产总值总量突破1万亿美元、2003年人均国内生产总值突破1000美元之后，我国经济增长势头不减。虽然2006年3月14日通过的“十一五”规划纲要将2006~2010年间经济增长速度预期为7.5%，而且同年12月举行的中央经济工作会议将经济发展指导思想由之前的“又快又好”调整为“又好又快”，但在投资、出口和消费三驾马车的拉动下，2003~2007年间我国经济仍然连续五年以超过10%的速度在加速增长，2007年更是达到11.4%，国内生产总值总量也达到了246619亿元（根据《2007年国民经济和社会发展统计公报》）。各方面研究表明，我国当前正处在“经济高速增长通道”的“爬坡”阶段，而这种较快发展势头仍可能持续较长一段时间。2004～2007年间年我国耕地因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁减少了383.01万公顷，但同时通过开发整理复垦和农业结构调整增加耕地217.30万公顷，增减相抵净减少165.71万公顷，相当于年均净减少41.43万公顷。4.2耕地保护政策演变脉络2004年中央1号文件《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》（新世纪以来第一个涉农中央一号文件）明确提出要“不断提高耕地质量”和“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”，并且要求确定一定比例的国有土地出让金用于农业土地开发和建设高标准基本农田。2004年10月21日国务院颁布了28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》，在严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进集约用地、健全责任制度等方面做出了有益于耕地保护的规定与措施。国土资源部随即发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知》等配套文件。2005年中央1号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》在继续要求“坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量”的同时，对土地出让金和新增建设用地有偿使用费的使用等做出有利于耕地保护的规定，为更好落实28号文，2005年国土资源部先后颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》、《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》、《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》、《关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知》、《关于进一步加强国土资源执法监察工作的通知》、《查处土地违法行为立案标准》等重要文件国务院还于10月18日颁布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》2006年中央1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》在耕地占用税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费的征缴和使用方面做出有利于耕地保护的规定，并且继续要求加强耕地质量建设和推进生态建设。2007中央1号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》要求“强化和落实耕地保护责任制”，并且继续强调切实提高耕地质量。同年的《政府工作报告》则发出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”的最强音。2008年的中央1号文件《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》和《政府工作报告》同样强调“坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护”，并且继续强化各种耕地保护手段。为了缓解巨大的耕地保护压力，国务院还分别于2007年8月9日、2007年12月1日和2008年1月3日颁布了《关于完善退耕还林政策的通知》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》和《关于促进节约集约用地的通知》2009年中央一号文件：实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。严格地方政府耕地保护责任目标考核,实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度.尽快出台基本农田保护补偿具体办法2010年1号文件：坚决守住耕地保护红线,建立保护补偿机制,加快划定基本农田,实行永久保护.落实府耕地保护目标责任制,上级审计、监察、组织等部门参与考核..3耕地保护政策特点及成效（1）耕地保护政策被赋予了参与调控使命。（2）耕地保护政策的科学内涵在不断深化。（3）耕地保护政策与相关政策的互动加强。（4）耕地保护政策的实施手段在不断完善。总体而言，随着市场经济体制的不断健全，耕地保护政策体系也在不断完善中，而在全社会的共同努力下，这一时期我国耕地保护取得了显著成效。例如，2004年以来，全国耕地净减少量不断降低，从2004年的94.80万公顷分别降低到了2005年和2006年的36.16万公顷和30.68万公顷，2007更是降到只有4.07万公顷。4.4耕地保护政策展望（1）进一步强化耕地保护共同责任制（2）适时将耕地保护政策转化为法律（3）大力发挥农民在耕地保护中作用（4）尊重和认可地方的耕地保护创新