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第2讲行政职能1现代政府行政职能问题的由来与发展2行政职能的涵义和意义3行政职能体系4西方行政职能的演变和论争5我国行政职能的转变1现代政府行政职能问题的由来与发展1.1罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来1.2“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生1.3“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正2行政职能的涵义和体系2.1行政职能的涵义行政职能也称政府职能，是行政机关在管理活动中的基本职责和功能，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。特点：执行性——执行党和人大的决议多样性——全方位、多层次动态性——因时、事而异2.2行政职能的意义☆行政职能决定着政府的定位☆行政职能决定着行政组织的建设☆行政职能决定着行政的目标和任务☆行政职能决定着行政的效能☆行政职能决定着行政改革的成败3行政职能体系3.1行政管理的基本职能●政治职能——维护国家统治，巩固国家政权，保障国家安全。★保卫职能★专政职能★民主职能●经济职能——组织和领导经济建设★社会经济管理统筹规划宏观调控维护秩序提供服务★国有资产管理保值增值●文化职能——领导和参与精神文明建设，发展教育、科技、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等事业。★规划；★政策；★组织实施；★指导、监督、协调。●社会职能——提供良好的生活环境包括：环境保护城乡建设社会保障社会治安基本方式：直接提供3.2行政管理的运行职能●决策职能●组织职能●协调职能●控制职能比较：管理职能◇计划◇组织◇领导◇控制◇创新4西方行政职能的演变和论争4.1西方行政职能演变的基本状况“守夜人”→→职能扩大政治职能强大经济职能缺乏社会职能薄弱趋于缓和政府干预掌控合作4.2国家与社会的关系这主要涉及政治职能。核心是权威与民主问题。起因是：政府权力不断扩张表现为：精英政治盛行公共支出增长*人民的政治权利（民主权利）如何得到体现呢？瓦格纳定律：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占的比例具有内在扩大的趋势。恩格尔定律：食物支出在家庭总支出中所占的比重，将随着家庭收入的增加而下降，而对非生活必需品的需求比重将不断增加。公共产品需求的不断增加，形成了公共支出的不断膨胀。政府凭借公共支出的不断膨胀，相应获得了日益广泛的影响力，在某些情况下甚至是支配力。(1)罗尔斯等人提出“正义论”。正义是用于分配公民基本权利和义务、划分社会利益和社会负担的制度结构。是评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度。应当重新认识市场经济与政治体制的关系，重新确定自由的价值。布坎南哈耶克弗里德曼（2）布坎南、哈耶克、弗里德曼等人提出：（3）弗雷德里克森主张：为实现社会公平，坚持和强化政府的公共性质，应当进行政府重组（行政组织重组）。必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位，从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则。4.3政府与市场的关系这主要涉及经济职能。核心是政府干预问题。市场失灵（MarketFailures）＊政府失灵(GovernmentFailures)＊1776年，斯密发表《国富论》，创立自由主义经济学，提出由“一只看不见的手”支配经济活动。自由主义经济学市场失灵（MarketFailures）指市场机制在实现资源配置方面存在着许多局限性和缺陷性，因而不能达到资源配置的最优化，不能实现预期的社会经济目标。市场失灵是主张实行政府干预的最有力的理由。政府失灵（Governmentfailures）指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比市场失灵更坏的结果。政府失灵是主张实行更彻底的市场经济的基本依据。自由主义经济学以理性经济人的假设为理论基础，提出“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”是自由经济制度的三要素。不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由“一只看不见的手”支配经济活动。而政府的职能就是成为一个好的“守夜人”。Thegovernmentthatgovernleastgovernsbest。20世纪30年代，“凯恩斯革命”。主张政府必须干预经济生活。凯恩斯主义经济学20世纪70年代，西方国家“滞胀”现象。认为解决市场缺陷的唯一正确的途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预。新自由主义经济学80年代以后，国家干预理论“东山再起”，出现了“新凯恩斯主义经济学”。凯恩斯主义经济学市场经济存在缺陷，主要表现为有效需求不足和失业。而有效需求不足和失业的长期累积则会导致经济危机。因此，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。凯恩斯以后，汉森、萨缪尔森等人对凯恩斯理论进行了改良和发展，称为“后凯恩斯主义经济学”，提出混合经济的主张，成为国家干预经济的主导经济理论。新自由主义经济学主要观点：（1）自由市场制度及其相一致的私人企业制度是现阶段可能选择的最好的制度。（2）政府失灵是不可避免的;解决市场缺陷的唯一正确途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预。（3）必须强调价值判断和伦理规范的重要性。4.4公平与效率的关系这主要涉及社会职能。核心是公平或效率优先问题。公平——通常指社会成员机会或收入的均等化，以及社会权利的平等化；效率——是指资源的合理有效配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化。效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多东西；平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员。效率是“如何把蛋糕做大”问题；公平是“如何分割蛋糕”问题。曼昆（1）效率优先论效率——竞争——市场——自由权利。效率是勤奋的结果，勤奋的人应有更多报酬。（2）公平优先论公平是天赋人权。竞争带来差距是不公平。社会差距的扩大化、持久化会导致制度危机。（3）公平与效率平衡论以最小的公平代价换取最大的效率结果。建立混合经济。4.5行政职能的确定综合评价可持续发展人们的生活质量目前GDP/人发展经济二战以后战斗力发展军事力量二战以前主要指标行政职能社会发展阶段不同社会发展时期的行政职能法律、政策退出竞争领域，提供公共产品市场经济多种手段（经济、法律、行政）逐渐退出竞争性领域变革时期计划、命令直接干预社会经济事务计划经济履行职能方式行政职能经济体制类型不同经济体制的行政职能不参与私人产品竞争性更多社会参与参与准公共产品半竞争性部分社会参与提供公共产品非竞争性变化趋势政府职能产品特征领域不同生产领域的行政职能财产再分配协调私人活动积极职能社会保险劳动保险规范企业活动环境保护中职能消除贫困和疾病提供公共产品小职能促进社会公平解决试产失灵职能层次世界银行发展报告概括的行政职能5我国行政职能转变5.1职能重心发生转变以阶级斗争为纲以经济建设为中心转为5.2职能关系发生转变★中央与地方、上级与下级政府间的关系；★政企关系；★政府与市场的关系；★政府与社会的关系。★政府内部各职能部门的关系5.3职能方式发生转变★行政手段——经济手段为主；★微观管理——宏观调控；★直接管理——间接管理。政府与企业的关系——政企分开为什么要政企分开？两类不同性质的组织；经济体制的客观要求。为什么我国过去政企不分？政府的双重身份。如何政企分开？（1）所有权与经营权分开；（2）政府的行政职能与国有资产所有者职能分开；（3）健全国有资产经营管理体制；（4）建立现代企业制度；（5）加强政府的宏观调控职能。政府与市场的关系政府干预市场的前提：市场缺陷；政府干预市场的作用：防止和纠正市场失灵；政府与市场关系的总原则凡是市场机制能够解决的，就由市场机制解决；政府只管市场做不好和做不了的事。政府在市场经济中的角色：市场发展的规划者；市场规则的制定者；市场运行的调节者；市场秩序的维护者；市场活动的参与者。政府与社会的关系建立政府与社会的合作机制，充分发挥非政府组织的作用，变“我来给你做”为“我们共同来做”。为什么要合作？——多元化社会。基本模式：小政府、大社会；政府购买划桨人。政府的职能：提供纯公共产品；掌舵。主要途径：发展非政府组织（NGO)——基层群众自治组织第三类组织案例分析：市场经济下政府的职能某县有两个乡自然条件相似，并且以都种植苹果为主要产业，农民受益甚多，都积极投入资金扩大种植。但是，通过专家咨询、行政系统的有关会议信息、农技部门的研究、全国市场的反馈信息等渠道，两个乡的政府部门都已感到苹果市场前景不妙。但A乡政府认为市场经济政府不应干预经济，于是采取放任不管的态度。而B乡政府认为自己有责任和条件引导农民避免或减少风险，于是他们积极引导农民尽快调整产品结构，果断停止了对苹果的投入，转而大面积改种猕猴桃。到1996年，B乡的猕猴桃园亩均收益近万元，农民的利益得到了保障；相比之下，A乡的苹果园亩均收益仅400元，农民叫苦不迭.思考：你是怎么看待AB两个乡乡政府的做法的？