《地方政府治理研究》第07讲村民自治

地方政府治理研究张国军西南政法大学政治与公共管理学院第07讲村民自治一、村民自治概述二、村民自治的发展历程三、村民自治的问题四、村民自治问题的原因与对治讨论题目内蒙古开鲁县嘎查村“532”工作法怎么回事？如何评价？村民自治概述村民自治的概念村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。自我管理：村民组织起来，依法自己管理自己的事务村民自治概述自我教育：通过开展村民自治活动使村民受到各种教育自我服务：服务项目根据村民需要确定，重大项目由村民会议讨论决定；所需费用和资金由村民自己筹集；村民一起动手，共同兴办，村民委员会负责组织协调村民自治概述村民自治的宪法依据《宪法》111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”村民自治概述村民自治的法律规范《中华人民共和国村民委员会组织法》村民委员会组织法是关于农村村民自治的法律。1987年11月24日经第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过并公布，1988年6月1日起试行。1998年11月4日中华人民共和国主席令第9号公布，自公布之日起施行。《中华人民共和国村民委员会组织法》已由我国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日修订通过。村民自治概述《中华人民共和国村民委员会组织法》第一章总则第二章村民委员会的组成和职责第三章村民委员会的选举第四章村民会议和村民代表会议第五章民主管理和民主监督第六章附则村民自治概述村民自治的内容民主选举：村民直接选举村委会干部民主决策：村民通过村民会议等形式参与本村事务的决策民主管理：通过村民自治章程或村规民约，规范村民和村干部的行为，用民主办法管理村日常事务民主监督：通过村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作等形式，监督村干部的行为和村委会工作史上“最牛”公章贵州省锦屏县平秋镇圭叶村因一枚由本村村民发明刻制的“公章”而闻名全国。他们将刻有“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”字样的印章分为五瓣，分别由四名村民代表和一名党支部委员保管，村里的开销须经他们中至少三人同意后，才可以将其合并起来盖章，盖了章的发票才可入账报销。背景：圭叶村是国家重点的贫困村。每年镇财政给村上划拨办公费5000元，偶尔村里也会得到一些扶贫赠款，除此之外村里无其他收入。但是多年来，这些为数不多的公款怎么用，用在哪儿却常常引起村民们的不满和质疑。村民自治概述村民自治的组织：村民委员会性质：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。产生：由全村公民选举产生。组成：由主任、副主任和委员共三至七人组成。职责：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。任期：每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村委会成员可以连选连任。村民自治概述村民自治的组织：村民会议组成：村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召集：村民会议由村民委员会召集。权力：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治的组织：村民代表会议组成：村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。召集：村民会议由村民委员会召集。村民自治概述《村委会组织法》第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民自治的发展历程创始阶段1980—1986年发展创新和完备阶段1986—1997年全面推进和深入发展阶段1997—2004年无税费时代2005年至今创始阶段1980-1986背景：改革开放全国范围的改革开放，在农村确定了以包产到户为主的家庭联产承包联产责任制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的束缚，而且人们的思想也开始解放出来。自从实行家庭联产承包责任制后，生产合作社被虚置，农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新兴的村民组织。在这种状况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治的帷幕。创始阶段1980-1986村民委员会产生村民自治的组织形式——村民委员会，是在20世纪80年代初一些地方基层组织体系处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供给的短缺问题时，农民自发成立的一种组织形式。当时，人民公社的部分权力开始从农村退出，社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等社会职能无人问津。人民公社旧的管理体制的解体造成乡村社会的“权力真空”，它呼唤新的群众性基层自治组织的出现。创始阶段1980-1986《乡镇论坛》主编米有录寻访，最早的村委会产生于宜山县(今为宜州市)屏南乡的合寨村(1984年前为合寨大队)。1980年2月，在合寨大队所属的果作自然村，为了治安防盗和自我管理，生产队队长韦焕能提出建立村民委员会。他和邻近的5个生产队队长一道通知农民开会，每户一人，选举村委会。韦焕能当选为村主任。1980年7月14日，他同85户村民一道制定了一份村规民约、封山公约。实现了村务的民主管理和村民的自我教育。后来又修建两座小桥，开辟了一条机耕路，安装了电视转播器，从而开始实现了村民的自我服务。这样，果作村民委员会作为我国历史上的第一个村民委员会诞生了，村民自治由此发端。创始阶段1980-1986党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众性自治组织，1982年新宪法明确规定了村民委员会的性质、地位和任务，确立了村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。这就为我国实行村民自治提供了宪法依据，各地依照宪法规定，进行建立村民委员会的试点。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了人民公社管理体制，对建立村委会的工作作了具体要求，推动了村委会在全国普遍建立。1986年9月，中共中央和国务院发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的日常工作。发展创新和完备阶段1987-19971987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，村民自治被以法律形式确定下来。1988年6月，民政部开始在全国范围内组织乡村选举，村民自治开始进入制度化运作阶段。1990年以来，全国广泛开展了村级选举的示范活动。主管村民自治的国家民政部在1990年发布的《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》中指出，建立村民会议或村民代表会议制度、制定必要的规章制度和村规民约是村民自治示范活动的侧重点。发展创新和完备阶段1987-19971994年2月，民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，对村民自治示范活动的目标、任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度。1997年，民政部《关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知》进一步指出建立健全村务公开制度是加强农村村委会建设的重要内容。要求注重实效，努力实现村务公开的规范化、制度化。到1997年底，全国60%以上的村庄建立了村民自治制度。发展创新和完备阶段1987-1997创新吉林省梨树县创造的确定正式候选人的“海选”模式河南省驻马店地区汝南县创造的通过民主协商确定正式候选人的“三上三下三公布”方式山西省河曲县创造的“两票制”选举模式福建全省统一实行的确定候选人的方式：“五人提名、代表预选”安徽省岳西县的“联选制”山东省日照市涛雒镇农民创造的“村民公决”民主决策模式全面推进和深入发展阶段1998-20041998年是中国村民自治走向成熟化的转折年。已经试行十年的“试行法”宣布废止，经九届人大常委会第五次会议通过的新的《村民委员会组织法》于同年11月4日正式颁布实施。在选举的制度选择方面，新法较之“试行法”有了突破性的进展，村民自治由此进入到全面推进和深入发展的阶段。1.工作重心从组织重建、建章立制走向权利保障村民自治已经基本走上了依法建制、以制治村的良性轨道。但是如何将法律和制度落到实处，真正保障亿万农民当家作主的民主权利，仍然是一个急需解决的问题。全面推进和深入发展阶段1998-2004（1）权利保障在2002年中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中明确指出，由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。（2）保障亿万农民的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权全面推进和深入发展阶段1998-2004在2004年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中，又提出——“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权”。全面推进和深入发展阶段1998-20042.自治形式从选举式民主“单兵突进”发展为选举式民主和经常性民主“齐头并进”村民自治的一个核心价值就是民主，是民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的统一。但是从民主的实现形式来看，民主选举和村民自治的其他三个民主之间存在一些差异。选举解决的是授权问题。简单地说，选举不制定政策；选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端。在村民自治中，民主选举解决的是由谁来掌握自治组织权力的问题，而且三年一次，具有周期性，被称之为选举式民主。全面推进和深入发展阶段1998-2004其他三个民主则解决自治权力如何行使以及如何保证权为民所用的问题，具有经常性，被称之为经常性民主。选举式民主和经常性民主是辩证统一的，选举式民主是经常性民主的前提和基础，经常性民主是选举式民主的延伸和保证，两者统一于村民自治的伟大实践中。村民自治的发展经历了从选举式民主“单兵突进”到选举式民主和经常性民主“齐头并进”的发展历程。民主管理、民主决策和民主监督等经常性民主在村民自治中的重要性日益凸显。全面推进和深入发展阶段1998-20043.动力机制从政府推进走向群众主导中国农村村民自治折射出的中国民主化路径具有国家推动的特质。政府在村民自治的发展历程中一直扮演着重要角色，无论是制度供给，还是制度实施和制度创新，都离不开政府，尤其是中央政府的强力推进。但是，村民自治的生命力最终取决于村庄社区内部对自治的需求和广大村民自治能力的提高。如果村民自治不是基于农民自身的民主需求，而是来自政府的强制，不是“我要自治”，而是“要我自治”，那么村民自治目标是无法实现的。全面推进和深入发展阶段1998-2004经过二十多年的村民自治实践，村民已经从最初的“要我自治”变成现在的“我要自治”，民主已经内化为亿万农民的心理结构和生活习惯，他们敢于要求民主，也勇于实践民主。村民自治的动力机制已经由政府推进演变为亿万农民群众主导，政府在村民自治中的作用也相应地由以前的既“掌舵”又“划桨”转变为