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公共行政评论!#!年第$期城市政府的%边缘性治理&’一项摊贩监管政策的比较研究孙志建!%%2摘要3%摊贩现象&兼有积极和消极效应属于一项争议性政策议题!这种属性深刻影响摊贩监管政策制定及其实施!同时摊贩问题亦是城市治理中一项边缘性议题因此摊贩治理可归属于城市政府%边缘性治理&的范畴!纵览全球依据%制度化包容程度&和%政策稳定性程度&两种标准可将城市政府摊贩监管这种%边缘性治理&实践划分为以下几种具有典范意义的模式即%策略化治理&%政治化治理&和%规则化治理&等等!在城市政府中这些摊贩治理之道受制于一系列特定因素或变量在政策工具使用上亦各有侧重!2关键词3城市治理%边缘性治理%争议性政策议题%摊贩监管%比较研究2中图分类号3D:$J(%%%%%%%2文献标识码3U2文章编号3#:&K3!K’:(!#!)$3$3!(*#!孙志建复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生!感谢导师竺乾威教授#李瑞昌副教授(%边缘性治理&的概念即由李瑞昌老师提出他慷慨推荐笔者使用)#朱玉知博士#傅金鹏博士的宝贵建议!在两次论文汇报中诸多老师和同学也提出了宝贵建议他们是复旦大学唐亚林教授#刘建军教授#李春成副教授#陈水生博士以及华东理工大学的熊万胜教授#叶敏博士#曹东勃博士等!感谢匿名评审人的意见!项目基金’国家社会科学基金重点项目+建设服务型政府与完善公共服务体系研究,(&Uaa#)公共行政评论!#!年第$期一#问题的提出贩夫走卒引车卖浆者流古已有之!+周礼.同市,记载’%大市日昃而市百族为主$朝市朝时而市商贾为主$夕市夕时而市贩夫贩妇为主!&据此可知摊贩现象在周代就已成为城市生活的一部分(胡俊修#姚伟钧!’)!随着改革开放尤其是我国进入快速城市化阶段以来街头摊贩在规模和种类上日益增加!据非官方测算当下我国城市摊贩数量在!WW$万左右(何兵!’)!换言之我国城市摊贩规模接近全国流动人口---第六次人口普查数据为!J:#亿---之十分之一!如此庞大的摊贩数量在城市中从事着%衣食住行&中的各种行业深刻影响着城市居民的生活和城市的治理!近些年%摊贩治理&已成为我国各地城市政府棘手的政策困境(*7-894-71FF5)!%管可能断了一个家庭的生计$不管就是渎职&(蔡克蒙!#)!在访谈中也有城管人员向笔者表露出%管也不行不管也不行&的无奈这使摊贩治理的执法实践变得异常敏感!作为一种监管执法景观摊贩治理近乎成为我国政府执法实践具体而微的生动写照!在常规上它呈现为%猫鼠游戏&%监视型管理&或%静候式执法&$辅之以间歇性的%选择性执法&(又称%手电筒执法&)#%运动式执法&或%暴力执法&$甚至是别出心裁的%钓鱼执法&%微笑执法&以及%围观执法&等等!总而言之我国城市政府的摊贩治理尚未在%疏&%堵&之外探寻出一条规则化的康庄大道!实际上路边摊乃是一项全球性的经济#社会甚至是潜在的政治现象!世界各国或地区(包括我国港澳台地区)的城市政府在摊贩治理中已逐步确立起各具特色的治理模式学界有必要进行综合性的比较政策研究以便对中国大陆的城市摊贩监管予以定位和借鉴!本文属于摊贩监管政策的比较研究!实际上在国内外学界这类研究并不鲜见!博胡米克()Q*,F-b!W)对孟加拉国#泰国曼谷#新加坡#韩国首尔和印度等亚洲多个国家或城市的摊贩治理政策进行了横向比较$库萨卡比(S25b5?1!:)曾就泰国#柬埔寨和蒙古三个国家摊贩治理中的政策议题进行!#城市政府的%边缘性治理&’一项摊贩监管政策的比较研究公共行政评论!#!年第$期了比较研究$罗雯(C*1T1+!#)对哥伦比亚首都波哥大#委内瑞拉首都加拉加斯#秘鲁首都利马#墨西哥首都墨西哥城#智利首都圣地亚哥以及巴西第一大城市圣保罗等拉丁美洲六大城市的摊贩及其监管进行了比较$曾纪茂(!()考察了我国港#澳#台等地区城市政府的摊贩监管之道$蔡克蒙(!#)对美国#印度#新加坡和马来西亚等国家的城市摊贩治理的政策进行了比较研究$吴国民(!#)考察了我国澳门#香港与新加坡的摊贩治理的政策框架等!可以说上述几份研究具有强烈的政策导向侧重从组织视角#法学视角或政策工具视角对摊贩治理予以考察!与之相较下述几项研究则更具理论旨趣!譬如马克吉和杨汝万(c8M11Rd1./#(&&’K$)指出城市政府在摊贩治理中可供采用的政策工具包括三方面’空间化行动(0*85=-*.5758=-*.2)#结构化行动(E=+8=+5758=-*.2)和教育性行动(@485=-*.5758=-*.2)!通过不同政策工具及其程度的权衡摊贩治理被区分出U)PD四种模式!!布鲁玛丽()+*F719!)从摊贩本身的特征出发考察了各国摊贩监管中的一些策略性成分譬如选择性政策执行#政策工具的混搭(包括%驱逐&%监管&%包容&和%促进&)等等!而佩拉(61.5!)的研究将摊贩监管划分为四种模式即自由放任模型(=Q175-221‘3B5-+1F*417)#政府监管模型(=Q1/*T1+.F1.=+1/75=*+9F*417)#团伙管控模型(=Q1F5B-5+1/75=*+9F*417)和社会-制度模型(=Q12*8-*3-.2=-==-*.57F*417)!上述研究各具特色皆有其值得推进的地方!其中几份研究()Q*,F-b!W$S25b5?1!:$C*1T1+!#$曾纪茂!($蔡克蒙!#$吴国民!#)以国别或城市这个空间线索为主线这有助于了解不同国家或地区摊贩治理的具体政策措施但无法从总体上洞察和提炼出城市政府的摊贩治理模式$而且挂一漏万缺乏代表性难以对摊贩监管中核心议题和影响因素进行系统梳理!另外几项研究(c8M11Rd1./#(&&$)+*F719!$61.5!)虽从不同#专栏!其中U模式是最为积极的它在三种政策工具上都体现出对摊贩的包容#鼓励以及正面的社会建构$而D则是另一个极端它从三种政策工具的角度体现出对摊贩予以限制#打击和负面的社会建构$)#P则是二者之间两种治理模式其中)在价值和程度上更加接近U而P则更加接近D!公共行政评论!#!年第$期角度对摊贩治理模式进行了考察但较少有研究紧扣城市政府的摊贩监管模式这个主题进行比较分析$此外这些研究虽然从不同角度考察了摊贩治理的诱致性变量但对影响摊贩监管政策变迁深层机制的揭示不足!实际上在我国内地学界摊贩治理比较研究的文献还有不少但这些研究要么分析视角不统一或样本过少缺乏系统性$要么以%国家&而非以%城市&为比较单位忽略了政治制度(譬如联邦制)对摊贩治理的影响因而其结论也就有诸多值得商榷之处!本文紧扣%城市政府摊贩治理之道&这个主题拓展和深化政府摊贩监管政策的比较研究!匹克文斯(6-8bT5.81!W)认为比较研究有两个典型特征即关注解释性问题譬如为什么既有案例存在相似性或差异性$依据共同框架在两个及两个以上案例中收集数据!比较政策研究要以扎实的方法和数据为基础推进概念化工作以简化现实$此外要将文化变量纳入比较研究(P9+R4101*.#(&W)!实际上这里所讲的%概念化工作&也是确立比较分析框架的一部分!在具体的比较策略上主要有%案例导向&和%变量导向&两种(LF?151=57G!)!宽泛来讲本文属于案例导向的比较政策研究试图以此勘定摊贩监管政策变迁的诱致性变量!此外学界在比较政策研究的目的上存在两种主张’一种是定位与政策学习即试图了解%我们处于什么位置可以向别人学习些什么*&譬如安德森(U.41+2*.#(&#)强调比较政策研究%44通过聚焦政策工具即治理的技术可以弄清楚那些先前未予重视的一些问题&!一种是解释与预测即试图回答%为什么不同案例会出现相似性和差异性*&或%为什么有的项目(或制度)成功了有的却失败了*&譬如斯科特(!##)的研究即属于此类!本文属于二者结合只不过文章仅初步确定%机制&尚未走向成熟的基于机制的解释性研究!总的来讲本文在研究上遵循三个步骤’其一通过大样本数据(包括政策文本#新闻报道和研究文献)分析梳理出城市摊贩治理模式及彼此间关系并予以概念化这是比较分析的%框架&$其二选定比较单位(本文以%城市&为单位)归纳出不同摊贩治理模式所倚重的政策工具及其总体特征并对不同模式的诱致性%变量&予以勘定$其三总体考察揭示影响城市政府摊贩治理及##城市政府的%边缘性治理&’一项摊贩监管政策的比较研究公共行政评论!#!年第$期其政策变迁的核心%机制&!二#摊贩现象及城市摊贩治理模式(一)摊贩与摊贩治理一般而论%摊贩&(2=+11=T1.4*+)是指经营规模较小#流动性较强#在公共空间从事经营的小商小贩()Q*,F-b!W$吴国民!#$c8M11Rd1./G#(&&)!在城市中摊贩群体所从事的行业属于一种可见性较强的非正规经济!所谓非正规经济是指%生产和销售合法商品与服务在此过程中缺乏恰当的商业许可#违背分区代码#逃避税务责任#不遵守劳动合同与工作条件监管而且(或者)在同供应商和顾客的关系上缺乏法律保证&(P+*22!)!作为一种非正规部门%路边摊&具有以下特征’易于进入#依赖本土(或固有)资源#家庭所有的小产业#小规模经营#劳动密集和逐步适应的工艺#正式学校系统之外习得的技能#未受管理和竞争性的市场(L779#(’:)!作为一项政策议题摊贩现象具有以下特性’!从功能上考察摊贩现象具有一定的合理性!摊贩不仅是城市居民便捷获取廉价商品或服务的渠道是对正规商业系统的灵活补充而且涉及自主择业#政见表达等宪法权利的实现!就其特质而论摊贩现象属于争议性政策议题(8*.=1.=-*2-221)!这不仅是由于路边摊既有消极一面亦有积极一面()+*F719!)$而且还是由于摊贩既有越轨的地方(譬如盗版#避税#销赃等)(c*+5712#((&)---但需强调的是摊贩现象同那些显著违法的犯罪行为是不同的(P+*22RO*Q.2*.!)亦有基本的规则遵循之处!在该政策议题上公众#官员和政策分析人士等各执一词彼此间存在较强的%不一致性&采取任何政策行动都缺乏稳固的政策共识!#摊贩现象是一种多面向(4-T1+21)的政策议题它是%事&和%人&的紧密结合!摊贩议题中的%事&涉及城市秩序#环境和卫生等而%人&则涉及就业#权利和利益等!而且依据布鲁玛丽()+*F719!)的研究社会各界倾向于积极评$#专栏公共行政评论!#!年第$期价路边摊这个行业而负面评价摊贩主体的行为等等!因此摊贩治理亟需审慎处理好%治事&与%治人&的关系!唯有如此方可较为全面地权衡摊贩治理的政策对象!$摊贩问题亦是城市治理中的一项边缘性议题之所以得出这种判断是基于以下几点考虑’摊贩业虽是世界各国古老的职业但相比于城市科技#金融以及制造业等领域的就业而言它不具有主导性$摊贩经济这种叫卖性经济同正规的厂商经济相比它不构成城市发展的主流和大趋势$%摊贩&乃是各种次属群体(2?57=1+./+*)#边缘群体(譬如原住民#下岗人员)甚至是弱势群体(譬如残疾人)的集合体被置于城市公共服务体系的边缘$而且相对于基础设施建设#招商引资以及文化教育事业发展等摊贩议题在城市政府议程中不具优先性!由此可将%摊贩治理&归为城市政府的%边缘性治理&范畴!依据罗伊(0*,-#(&!)提出的政策分类框架摊贩政策属于一种监管政策这种政策以%秩序&为基本目标!在摊贩监管中存在两种截然不同的秩序再生产方式’一种是现代性方式!它以%正统的现代性原则&(U._5+-5!:)为依据倾向于将摊贩现象视为一种城市问题(+*?71F5=-8-221)认为摊贩是城市秩序中一项%脱轨&(;=*B67581)的元素(d5=F*!’)!在这种政策理念影响下摊贩治理就会呈现为%禁摊&和%驱逐&!一种是后现代性方式!在认知和评价摊贩现象时它倾向于吸收不同立场(譬如精英#中产阶层和底层)与视角(譬如实用的#科学的#美感的)下的秩序观秉持更加包容的价值观念!这种政策理念影响下的摊贩治理过程会更加温情与文明!(二)城市政府的摊贩治理模式’比较分析框架%概念性分类&是进行系统性比较研究的基本策略(雷德曼!&’#)而且进行清晰的政策分类也有助于进行系统的实证检验(EF-=Q!!)!!世纪以降各国城市政府在不同历史