首都特色的流动人口聚居区合作治理研究

首都特色的流动人口聚居区合作治理研究冯晓英北京作为国家首都，其流动人口政策取向有着风向标作用，从而倍受社会各界，特别是新闻媒体的关注。2009年以来，伴随着北京“城中村”改造的大规模推进，以及与之相关的“蚁族”、“封村”、“一夜暴富”等社会现象的不断曝光，“城乡结合部”这个原本只与环境脏乱差相关的地区，一下子成为社会关注的“焦点”，引发了学界新一轮的研究高潮。众所周知，城乡结合部是流动人口高度聚集之地，“城中村”改造对流动人口聚居区究竟会产生何种影响？面临搬迁的原有生活在流动人口聚居区的人们，以及仍然维持现状的流动人口聚居区应该如何应对政府主导下的这次乡村社会变革？这亟需社会科学研究工作者在深入调查研究的基础上，提出可供政府决策参考的对策思路。城乡结合部一直是我们多年关注和研究的课题。自2006年9月本课题正式立项以来，课题组做了大量深入细致的调查研究工作。期间，随着城乡结合部社会环境的发展变化，课题组不断调整研究重点和思路，特别是2009年以来，配合市政府的“城乡结合部综合配套改革试验点”工程，我们不仅对北坞村、大望京村2个试点模式做了深入调查，同时也对纳入2010年改造计划的唐家岭、肖家河，以及尚未进入改造名单的石景山区雍王府村、昌平区东小口镇兰各庄村等做了深入访谈，并与市有关职能部门和相关区、乡镇政府就“城中村”改造政策进行了多次交流。我们的调查研究分六个层次进行：一是与北京市有关政府部门、研究机构座谈，包括北京市城乡结合部建设领导小组办公室、市发改委、市流管委、市人口计生委、市统计局、市市政市容管委会、市委研究室、市政府研究室、北京大学社会学系、北京市农研中心、首都经贸大学城市学院等相关机构。二是深入有关区县召开座谈会和实地考察，包括海淀区委研究室、区流管委、四季青乡政府、西北旺镇政府、田村路街道办事处。朝阳区流管委、区农委、崔各庄乡政府、东冯晓英，北京市社会科学院社会学所所长，北京社会管理研究中心常务副主任，研究员，《北京市城乡结合部流动人口聚居区合作治理研究》项目负责人。风乡政府、将台乡政府、望京街道办事处、东八里庄街道办事处、高碑店街道办事处。丰台区政协、区流管委、区研究室、区农委、区市政管委、南苑乡政府、花乡乡政府、卢沟桥乡政府、南苑街道办事处、新村街道办事处。顺义区流管委、林河工业开发区、天竺空港经济开发区。大兴区旧宫镇、清源街道办事处。通州区政协、区拆迁办、区住房保障办公室。三是对基层社区、村实地考察、座谈和访谈，包括海淀区碧水云天社区、北坞村、肖家河社区、唐家岭村。朝阳区大望京村、崔各庄村、望京村；丰台区黄土岗村、草桥村、新发地村、看丹村、成寿寺村、南苑村、造甲村、将台村、樊家村、张仪村、大井村。石景山区雍王府村。昌平区东小口镇兰各庄村。四是与“社区参与行动”、“公益组织发展中心”、“流动人口教育与行动研究中心”、“打工妹之家”、“北京致诚农民工法律援助研究中心”、“同心希望家园文化发展中心”、“新居民之家”等非政府组织（NGO）座谈并进行实地考察。五是到上海、重庆、成都、武汉等地与相关政府部门、政府研究室、社科院座谈，并考察了重庆市、成都市城乡统筹试验区和部分流动人口聚居区。六是到香港天水围、深水埗、重庆大厦等实地考察，与香港元朗区民政署座谈，了解香港移民区状况。通过大量深入实地的调查研究，我们在掌握详实、最新一手资料的基础上，逐渐厘清了研究思路和重点，形成了以下报告。一、北京“城中村”改造与流动人口聚居区治理“城中村”是城乡结合部的顽疾所在。通过旧村改造和新村建设的方式进行城市化改造，是彻底改变“城中村”生存环境日趋恶化的有效途径。2009年初启动的北京市城乡结合部综合配套改革试验，是政府主导下的一次乡村社会变革。在城乡“二元”分治已经制度化，很难通过单一政策彻底治愈“城中村”顽疾的情况下，遵循“政府主导、农民主体、政策创新”的原则，北京市从2009年2个试验点起步，到2010年向50个重点村推进，如此有计划、分步骤、大规模的“城中村”改造，开了全国城乡结合部地区城乡统筹配套改革的先河，引起了国内外，特别是北京学界的高度关注。（一）北京“城中村”与城乡结合部流动人口聚居区的关系及特征1．城乡结合部、“城中村”、流动人口聚居区的概念界定城乡结合部并不是一个我国独有的概念，作为一个区域概念，它在国外有“城市边缘区”(urbanfringe)、“城市蔓延区”(theareaofurbansprawl)等多种称谓。我国学者对国外的城乡边缘区等称谓更习惯以城乡结合部来替代。而不同学科背景的学者出于研究内容的不同，对城乡结合部的界定也各有侧重，形成了诸如空间说、定性说、形成说、综合说等多种定义。我们对城乡结合部的界定立足于中国国情，侧重于地域概念，目的只是想说明它的区域范围，至于它的区域特征则是围绕我们的研究对象展开。据此，我们界定的城乡结合部泛指城市建成区与非建成区的接壤地带，是一个随着城市产业和住宅区不断向城外扩散，从而使原来以农村为主的市郊地带较快演变为兼有城乡特色的特殊空间。就北京而言，城乡结合部既包括中心城区与近郊区的接壤地带，也涵盖远郊区县的卫星城与其周边乡镇的接壤地带。目前关于北京市城乡结合部的区域范围有三种界定：一是指规划中心城区范围内现存的乡（镇）和行政村，包括朝阳、海淀、丰台、大兴、昌平五个区30个乡（镇）的301个行政村，即本文所指的“城中村”；二是指城市中心区的边缘地带和11个新城所辖除城市中心区以外的农村地区，涉及1178个行政村；三是指朝阳、海淀、丰台、石景山四区与大兴、通州、顺义、昌平、房山、门头沟六区接壤地带，涉及77个街道乡镇，1673个社区（村）。由于我们关注的重点是流动人口聚居区，而流动人口“外缘区”的迁移趋势，已经超出了前两种区域范围，因此，我们研究的范围是第三种区域。“城中村”是具有中国特色的称谓，是中国城市化进程中出现的一种特有现象。广义的概念是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民生活区。狭义的概念是指在规划市区内仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。北京市的“城中村”大体分为两类：第一类是指在建成区内环境脏乱的城市角落。这部分“城中村”经过奥运会前三年的集中整治，公共环境已经有了明显改观。第二类“城中村”主要是指规划市区范围内的行政村。它们大多位于城乡结合部地区，具有流动人口高度聚居，公共设施严重不足，生活环境脏乱差等基本特征，是当前北京市在城乡统筹过程中重点关注和着手治理的地区。流动人口聚居区在北京已有近20年的历史。最早进入学者研究视野的是位城乡结合部具有较为典型的圈层结构，内圈层倾向于城市形态，外圈层倾向于乡村形态。据此，城乡结合部可划分为外缘区（农业型边缘区）和内缘区（非农业型边缘区）两大类型。内缘区靠近城市中心区，绝大多数土地已用于或规划为城市建设用地。在北京，这个范围大体在五环路附近。外缘区是以农业土地利用为主要景观，但城市指向性因素渗透明显，紧靠内缘区且与城市影响区相接的地域，其位置大体在朝阳、海淀、丰台、石景山与大兴、通州、顺义、昌平和房山接壤的环城带地区。于丰台区南苑乡大红门地区的“浙江村”。据查，历史上的北京从来没有形成过“城中村”聚落；从20世纪80年代初以后，大批浙江商人涌入京城，聚居在一起，到1988年“浙江村”人口初具规模，成聚落状，才被北京当地人称作“浙江村”1。此后，关于流动人口聚居区的提法多见于流动人口管理机构关于流动人口的工作报告或是学者的研究报告。事实上，聚居区只是表明流动人口的聚居程度，并无明确的规模界限。目前提出的万人规模流动人口聚居区只是流动人口管理机构衡量流动人口规模的一个尺度，并不标志着万人规模以下的流动人口住地就不是聚居区。本报告所研究的对象，主要是位于城乡结合部地区的流动人口聚居区，它既包括以街乡为单位的万人以上规模的流动人口聚居区，也包括流动人口规模一般超过户籍人口规模，以行政村或自然村为单位的流动人口集中居住地，但重点是研究后者。2．“城中村”与流动人口聚居区的关系北京的“城中村”与流动人口聚居区是一个密切相关，但又不完全等同的概念。二者虽然都地处城乡结合部地区，但由于“城中村”属于规划市区范围，比城乡结合部的地域范围小，因此，“城中村”一般都是流动人口高度聚居之地，而流动人口聚居区并不都是“城中村”，即流动人口聚居区的地域范围要远大于“城中村”。基于这样一个从属关系，“城中村”改造的效果将直接影响到城乡结合部流动人口聚居区治理模式的选择。3．流动人口聚居区的基本特征与“城中村”改造点的选择流动人口聚居于城乡结合部是国内大城市的普遍现象，但身为国家首都、区域经济高地和第三产业为主导的产业结构等特殊市情，使得北京的城乡结合部流动人口聚居区特点突出：一是万人以上规模的流动人口聚居的行政村（点）数量多，规模大，已经由前期的四环路附近逐渐外推至与八城区交界的环城带。二是流动人口与户籍人口数量倒挂现象十分普遍，流动人口数量超过本地人口几倍、十几倍的情况不在少数。三是靠近建筑工地、建材、家居、各类商品批发交易市场、科技园区的“城1王春光：《社会流动和社会重构——京城[浙江村]研究》，第30页，浙江人民出版社，杭州，1995。万人以上规模的流动人口聚居区在城区街道辖区数量很少，如宣武区大栅栏街道等，其他主要分布在城乡结合部原来归属农村乡镇区域，或因城市搬迁人口和就地农转非人口增多而新建的街道办事处辖区，如丰台区的大红门街道，或是实行“一乡两制”，在保留乡镇建制的同时，增设地区办事处的行政管辖区，如朝阳区的十八里店地区办事处等。中村”流动人口规模庞大。四是以农民出租房屋为主的“城中村”和以乡村承包、租赁土地形式出现的流动人口聚居大院，在一定程度上形成了自我供给、自我服务的次生经济圈和低层次生活链。五是大规模、高密度的违章建筑屡拆屡建，生活基础设施严重不足，安全隐患突出。六是流动人口与当地组织和居民沟通较少，一旦出现问题就比较严重。正是由于城乡结合部流动人口聚居区承载了过多难以承受的生存与发展压力，2009年初北京市委、市政府决定以“城乡结合部综合配套改革试验点”为突破口，探索北京率先实现城乡经济社会发展一体化新格局的有效途径。而“城中村”由于位于规划市区范围，既属于城市化改造地区，又因其问题在城乡结合部具有代表性和改造的紧迫性，被率先纳入试点范畴。如果说2009年选择北坞村和大望京村两个试点主要还是探索性的，意在找到可以复制、借鉴的路径，那么，2010年50个重点村的选择就考虑到地区分布和示范效应了。此次启动城市化改造工程的50个重点村，全部是矛盾最突出、问题最典型、社会影响最大的市级挂账整治督办重点村，涉及9个区县，其中有38个重点村位于中心城区的范围内，其他12个属于新城范围。这9个区县全部实行领导负责制，由区县的主要领导挂帅，一人联系一个挂账村，协调相关部门，集中力量对所联系的村庄进行综合整治。其工作力度之大前所未有。（二）北京“城中村”改造模式与以往对“城中村”实施单一的环境改造不同，2009年北京启动的城乡结合部“城中村”治理，采取了新村建设与经济发展、社会保障、制度创新相互配套的一揽子改革方案，体现了城乡统筹、整体推进的发展思路。1．“北坞模式”作为北京首家“城乡结合部综合配套改革试点”，北坞村实施的是就地城市化改造模式，即按照“宅基地腾退上楼、地上物腾退补偿”方式，本着先建后拆原则，在村西侧，由四季青镇统一自主开发建设新北坞村。整个过程实施统一规划、统一建设、整体搬迁。在新村建设的同时，北坞村模式的特点在于社会保障方面的制度创新。与大多数北京郊区实行村级核算不同，四季青镇实行乡级核算。因此，北坞村作为四季青的一个自然村，城市化改造后的社会保障由四季青镇统一调配和安排。北坞村的社会保障制度创新主要体现在三个方面：一是将开发就业岗位和安置农民就业相结合。二是养老政策上的突破，即在企业工作的农民工，可以参加企业职工的各项社会保险，参保费用由企业和农民工按规定共同缴纳，农民工满足规定的缴费年限，可以享受与城镇职工一样的社会保险