城市综合管廊的经济分析及对策建议

275地方经济一、引言综合管廊是指设置于地面下用于容纳两种及以上市政管线，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、设计、建设和管理的构造物及其附属设施，是目前城市地下空间开发的重要形式之一。由于综合管廊具有承载能力强、服务水平高、节约城市土地资源、减少城市道路开挖、延长市政管线寿命、节约地下空间资源、提高城市防灾能力的突出优点，近年来在我国的城市市政建设中得到了越来越广泛的应用。上海、北京、天津、广州、天津、杭州等国内城市相继规划建设了一批综合管廊工程，为满足城市市政管线设置、保护城市环境、实现城市的集约和可持续发展提供了有力的基础设施保障。图1太湖新城综合管廊系统规划布局图近年来，无锡市实现了城市的跨越式发展，总体规模不断扩大，发展质量不断提高。为了满足城市发展对日益提高的基础设施的需求，无锡市相继规划建设了一批综合管廊工程，为城市的科学可持续发展提供了良好的基础设施保障。二、无锡市综合管廊的发展现状1.太湖新城综合管廊系统。太湖新城是无锡市规划的城市新中心。根据高起点规划、高起点建设的要求，通过对用地、管线等相关规划的研究分析，太湖新城规划了呈卧“E”型布局的综合管廊系统(见图1)，其中规划立德道、信成道、清源路建设双仓综合管廊，规划瑞景道、大通路建设单仓电力综合管廊(见表1)，共约16.5千米；另规划于清源路北侧设综合管廊控制中心1处。表1太湖新城综合管廊系统规划一览表目前，太湖新城的综合管廊已相继建成，正逐步投入使用，发挥综合效益。通过综合管廊的规划建设，仅高压线路入地设置一项，就为太湖新城节约土地约60公顷(注：按照220kv高压线走廊宽度40米，110kv高压线走廊宽度25米计)，取得了显著的经济和社会效益。图2高铁商务区综合管廊系统布置图2.高铁商务区综合管廊。无锡高铁商务区是无锡东部的中心区、现代化的综合新城，具有区域功能的现代化交通枢纽。高铁商务区规划先锋路建设双仓综合管廊(见图2)，全长约1.72千米；另结合高铁商务区规划的地下车行环廊系统共建控制中心1处。表2高铁商务区先锋路综合管廊规划一览表先锋路综合管廊已基本建成，与高铁商务区同步投入使用。先锋路综合管廊通过科学合理的规划建设，减少了工程建设投资，节约了城市地下空间，强化了城市基础管理，提升了城市基础设施的现代化水平。三、城市综合管廊建设的经济分析以太湖新城综合管廊为例，单仓形式的综合管廊土建费用单价约为2000万元/千米，双仓形式的综合管廊土建费用单价约为3000万元/千米；附属系统单价约为1000万元/千米，附属系统运行管理维护费用约为每年10-15万元/千米。如以综合管廊的设计使用寿命50年、资金利率8%计，可利用项目财务评价的资本回收公式(式1)计算综合管廊每年需回收的项目投资，对无锡太湖新城的单仓和双仓综合管廊的经济分析如下：　　　A=(式1)　　　A——资金年值　　　P——资金现值　　　i——资金利率　　　n——计息次数表3太湖新城单仓、双仓综合管廊建设运营的经济分析一览表(单位：万元/千米)城市综合管廊的经济分析及对策建议楼可为无锡城市建设咨询服务有限公司摘要：综合管廊众多优点是城市基础设施发展的新方向，本文介绍了无锡市综合管廊的发展现状，通过对无锡城市综合管廊建设的经济分析，研究了目前我国城市综合管廊发展中存在的一系列问题，并对我国城市综合管廊的发展对策提出了明确综合管廊的准公共物品定位、完善配套法规体系、建立与收费机制相协调的多元投融资模式、制定兼顾各方利益的收费定价机制等对策建议。关键词：综合管廊；经济分析；对策建议中图分类号：F293文献标识码：A文章编号：1001-828X（2012）03-0275-02276现代经济信息由计算可见，在设计使用期限50年、年利率8%的条件下，综合管廊在设计期限内的实际成本大约为每千米200-300万元之间，是相当昂贵的城市基础设施之一。对综合管廊的巨大投入，必须以对入廊管线收费，或者由其使用而产生交通、环境等外部效益作为回报，因此综合管廊必须在能够产生这些效益或回报的区域进行建设，以提高项目的投资效益和资金的使用价值。四、城市综合管廊发展中的主要问题无锡市近年来的综合管廊建设，起点高、速度快，在为城市发展提供有力的基础设施保障的同时，节约了城市土地和地下空间资源，改善了城市综合环境。但无锡市综合管廊快速发展过程中也遇到了一些困难和问题。1.综合管廊的建设投资巨大、管理成本高昂。综合管廊优点众多，但是工程投资巨大。综合管廊的土建费用较传统的管线直埋敷设约高出1-2倍。另外，综合管廊正常运营必须配置的附属系统也需要较大的投资，附属系统的运行还将产生运行管理维护费用。由上文的计算可知，巨大的建设投资和高昂的运营管理成本都将成为制约综合管廊发展的主要因素。2.综合管廊的投资建设模式单一、不可持续。综合管廊巨大的前期建设投资和高昂的后期运营成本使得社会资本难以或不愿参与投资。根据相关研究，国内已建和在建的综合管廊基本上都是通过各种政府财政手段来筹措综合管廊的建设资金；后期运营中又较少采取收费方式筹集资金，而主要由财政来保证综合管廊的运营，即主要采用“政府投资财政运营、管线单位免费使用”的运作模式，目前无锡市采用实际上就是政府投资的建设模式。政府财政的支持对于综合管廊的发展有着重要的积极作用，但是随着综合管廊建设和运营规模不断扩大，没有资金回报的巨大建设投资，不断增长的运行管理维护费用，将会使得单一的政府财政支持模式越来越难以为继。单一、不可持续的综合管廊投资建设模式日益成为综合管廊进一步快速发展的主要障碍。3.综合管廊的收费定价政策模糊、不确定。目前，无锡市综合管廊的建设一般采用的是政府投资模式，综合管廊的运营管理成本来源仍未最终确定。目前尚未为综合管廊制定明确可行的收费定价政策，这将成为未来综合管廊能否稳定运营的主要问题。4.综合管廊的发展定位尚不明确。综合管廊的巨大建设投资和高昂运营成本决定了未来综合管廊的大规模发展不能仅仅依靠单一的政府财政支持发展模式，而综合管廊的发展模式涉及到是否收费、如何收费等一系列问题，这些问题的明确都将取决于对综合管廊的发展定位。作为一种城市基础设施，综合管廊是定位于纯公共物品，还是定位于准公共物品，决定了综合管廊的配套法规体系、投资建设模式等各个方面。尚未明确综合管廊的发展定位是影响综合管廊长期稳定发展的主要因素。五、城市综合管廊的发展对策建议1.明确综合管廊的准公共物品定位。综合管廊的定位是决定综合管廊发展政策的最根本依据，尽快明确综合管廊的社会物品定位。综合管廊是一种特殊的城市基础设施，之所以称其特殊，是因为它不属于水、电、气等公用事业中直接为社会提供产品和服务的基础设施，而是为这些不同类型的公用事业提供一种公共性和基础性服务的设施。根据公共物品非排他性和非竞争性的两个基本特征，可知综合管廊不属于纯公共物品，而属于准公共物品。作为准公共物品的综合管廊除了可依靠公共财政支出提供外，还可通过合约委托、授权经营和优惠扶持(包括资助与补贴)、市场配置等多种方式提供。综合管廊的准公共物品的定位基本明确了包括地方政府在内的相关各方的权利和义务，是制定综合管廊发展政策的基础。2.完善综合管廊发展的配套法规体系。目前我国与综合管廊相关的法规不完善，综合管廊合理收费无法可依，影响了综合管廊的快速发展。无锡市可借鉴国内外的立法经验，结合各地综合管廊投资建设管理的实际，尽快制定完善综合管廊收费的配套法规。通过立法确定综合管廊的准公共物品定位，明确各项权属和各项资金来源，制定综合管廊有偿使用的基本标准和指导性原则，规范政府财政给予综合管廊管理者和管线单位的各项补贴、资助、补偿，强化综合管廊的日常管理和维护，积极鼓励管线纳入管廊，保障综合管廊综合效益的发挥。通过完善补充城市规划管理、地下空间权属等相关法规，对违反城市规划不进入管廊的管线单位强化惩戒、严格执法，提高管线单位的违法成本；或通过向管线单位征收“道路使用费”等地下空间权属费用，提高管线单位的直接敷设管线的建设成本，促进市政管线积极参与管廊建设。3.建立与收费机制相协调的、多元化的投融资模式。收费定价机制决定着项目运营期间的现金流，而现金流制约着项目的盈利能力、投资回报率及投资回收期等关键指标，虽然综合管廊是准公共物品，项目财务评价不是决定建设投融资模式的唯一评判标准，但收费定价机制仍旧是影响综合管廊项目投融资模式的最重要因素之一。由于没有相应的收费机制，在当前我国综合管廊的建设中，除财政直接投资外，政府常常以城市建设配套费、土地批租费等为名义来筹措建设和运营资金。这事实只是财务上的一种处理方法，本质上还是政府投资建设，由财政来保证综合管廊的运营。至于目前在我国基础设施建设领域应用较多的BT模式与传统的财政直接投资模式相比，实际只是支付方式上的发生变化，本质上仍然是政府财政投资。改革现有投资方式，建立与收费机制相协调的投融资模式就成为综合管廊科学、可持续发展的必然选择。在综合管廊政策立法的前提下，结合城市基础设施体制改革的深化，利用综合管廊收费的配套政策，以科学合理的收费机制为基础，灵活运用BOT、TOT等新型投融资模式，逐步拓宽包括管线单位在内的社会各方资金的投资渠道，不断加大财政融资方式外的其他融资方式的比重，逐渐形成与收费机制相协调的、多元化的融资格局，是综合管廊长期稳定发展的保障。4.制定兼顾各方利益的收费定价机制。收费定价机制不仅影响综合管廊的投融资模式，而且对入廊管线规划方案、建设时序和方式、运营管理模式等综合管廊发展的各个方面有着重要的影响。制定合理的综合管廊收费定价机制是实现综合管廊科学可持续发展的关键因素。综合管廊不收费，完全依靠政府财政出资，既存在效率低下的隐患，也由于给政府财政带来的沉重包袱而不可持续；以综合管廊边际成本(即日常维护管理费用)定价所带来的固定资产折旧损失也必须依靠政府补贴的方式解决，同样会给政府财政带来沉重负担；再者考虑了固定资产投资的综合管廊平均成本(即固定资产折旧与日常维护管理费用之和)定价虽然可以使综合管廊管理者不致亏损，但是平均成本定价既面临因管线单位入廊意愿下降而带来的可行性降低，又面临在强制入廊情况下社会福利受损的的矛盾之中。因此，综合管廊的收费定价既不能是公共物品的边际成本定价，也不能是私人物品的平均成本定价，而应该是类似拉姆赛定价法的、兼顾考虑多种因素的定价方法。综合管廊的收费定价标准既要体现统一标准的公平性要求，又要反映不同类型管线、不同区域之间的差异性要求，综合管廊收费中无论采用何种定价方法，收费定价机制的合理性应以保障社会总体效益最大化、相关各方的享受的权利与承担的义务相匹配为最终评判标准。六、结语城市综合管廊的建设是城市现代化发展的必然趋势，是市政管线集约化的集中体现。科学定位综合管廊性质、完善相关法律法规、建立多元化投融资模式、加强规划和设计研究对于充分发挥综合管廊的综合效益，实现综合管廊的可持续发展有着至关重要的作用。