服务型政府建设与管理创新

服务型政府建设与管理创新杨书文博士副教授[e-mail]各地服务型政府建设的经验主要内容其他国家服务型政府建设模式为什么要建设服务型政府什么是服务型政府如何建设服务型政府日本的公共服务政府在地铁站接送市民的“交流线路”汽车开着汽车送垃圾垃圾分类处理超市门前垃圾代收点公共服务领域主要体现在五个方面：第一，提高基础教育服务水平；第二，提高基本社会保障服务水平；第三，提升公共医疗服务水平；第四，提高科技的社会服务水平；第五，投资战略性的公共基础设施。公共服务的基本领域1、代表性观点透视服务方式和工作作风革新论政府职能结构调整论政府性质重新定位论“规制—服务型”政府论强调集中办公、集中服务，优化工作平台和流程，提倡便捷服务、微笑服务等。强调政府职责重心应从经济建设转向为社会提供公共产品，与计划经济时期的“政治型政府”或市场化改革初期的“生产建设型政府”相对应的。强调在理念、职能、体制、运行机制、行为方式等方面，以“公民本位”理念全方位革新政府，构建新型的政府与社会的关系模式，不同于以前的政府本位、官本位下“管制型政府”或“控制型政府”。2、服务型政府的内涵及其特征服务型政府，是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务，以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。服务型政府职能的基本标准人类发展指数(HDI，包括健康长寿、教育获得、生活水平）达到0.75以上——中国0.718（162国家中87位）；中等收入国家0.740；高收入国家0.926；公共教育支出占GDP5%以上——中国3.19%；中等收入国家4.8%；高收入国家5.4%；公共医疗卫生支出占GDP3%以上——中国2.0%；中等收入国家3.1%；高收入国家6.2%；社会保障支出占GDP7%以上——中国0.22%；美国12.2%；日本11.8%；研究与开发占GDP2%以上——中国0.83%；瑞典3.59%；美国2.90%；日本2.83%；韩国2.79%；服务型政府透明政府法治政府基本特征3、服务型政府的基本理念服务型政府以全心全意为人民服务的宗旨服务型政府的基本理念顾客导向积极行政质量至上双重责任2002年昆山市城管在全国率先引入ISO9001质量管理体系。二、为什么要建设服务型政府？1.提供公共服务是政府的缘起：公共物品（PublicGoods）政府主要是通过提供公共产品，协调各种关系，为人的生存和全面发展提供更好的服务。政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。（朱镕基2003年）2.建设服务型政府是党中央、国务院在新时期提出的要求。从2001年开始，各地陆续有了这方面的讨论和实践2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，第一次提出要“努力建设服务型政府”。2005年3月，建设服务型政府写进了政府工作报告中，并经人大批准而上升为国家意志。2007年10月15日，在党的第十七次全国代表大会上，胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。2008年2月25日召开的十七届二中全会进一步明确了服务型政府建设。研究表明，我国政府形态发展演进：1、政权建设型：建国－1978年以阶级斗争为纲，政治性职能突出。2、经济建设型：1978－2002年以经济建设为中心，经济性职能突出。3、公共服务型：2002－至今以和谐社会建设为中心，服务性职能突出。公共服务与其它政府职能之间的关系公共服务经济调节市场监管社会管理公共服务寓于另外三项政府职能之中，是未来政府职能的核心1、公共需求的全面快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾。3、正处在社会转型的关键期，相当多的社会矛盾都在不同程度上与公共服务短缺相关联。2、适应收入分配体制改革的客观要求，充分发挥公共服务在缓解收入分配差距中的重要作用。4、我国正处在经济增长方式转变的关键期，公共服务对提高消费率，促进国民经济健康发展具有重要作用。3、建设服务型政府的现实迫切性2001年就明确表示“上海要在全国率先建立一个高效、精干的服务型政府”成都市于2002年2月已经开始启动建设规范化服务型政府试点工作重庆市政府于2003年6月19日审议通过了《关于建设服务型政府的工作意见》和《2003年建设服务型政府工作要点》地方的服务型政府建设北京：刘淇2002全国人大会提出要建设服务型政府、法制政府、诚信政府、高效政府。南京：2002年初明确提出“转变政府职能，建设服务型政府”。哈尔滨：“瘦身行动”－简政放权，建立服务型政府，最大限度地方便企业和百姓。石家庄市：努力建设法治政府、责任政府、廉洁政府和服务型政府。地方的服务型政府建设1.发达国家的公共服务体系2.转型国家的公共服务模式3.拉美国家的公共服务模式4.新兴工业化国家的公共服务体系5.超大型发展中国家的公共服务模式1.发达国家的公共服务体系可以分为两种模式：一种是“公平和效率相结合型”的公共服务模式，以美国和德国为代表；一种是“公平主导型”的公共服务模式，以北欧国家和英国为代表。公平与效率相结合的公共服务模式是一种将政府公共补贴与工作贡献、市场保障相结合的制度模式，实行贡献与保障权益相结合的原则。这一模式的主要特征是在政府公平分配的前提下，建立起个人积累为主、政府补助、商业保险辅助的社会保障与公共服务制度体系；政府的公共补贴主要是救济贫困者，保证国民的基本生活需要。公平主导型的公共服务体系把“公平”作为首要价值理念，它强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障。国家承担着保障全体国民的义务和责任，每一个人都享有社会保障的权利。这种模式的公共服务体系覆盖面广、种类多、层次高，公共服务遵循“全民普及、公平公正”的原则，服务保障项目多、体系健全、公民受益面宽。2.转型国家的公共服务模式前苏联东欧等转型国家在从计划经济向市场经济转变的同时，也开始向市场经济条件下的公共服务体系转型。普京执政后，把消除贫困和提高居民的实际收入作为社会政策的优先面，先后启动了劳动报酬改革，社会保障改革，住房、医疗、教育改革，以期“提高人民的生活水平”，“让公民过上应有的生活”。俄罗斯的财政支出结构也由过去的突出经济职能向突出社会公共服务职能转变。匈牙利、波兰、捷克等国是东欧国家中公共服务体系转型较为成功的国家。匈牙利的经验最具代表性。主要做法是：⑴匈牙利养老保险制度改革的主要内容是建立国家养老保险、强制性私人养老保险、自愿性私人养老保险三支柱的养老保险制度。⑵匈牙利医疗卫生体制改革的主要内容是，推进医疗卫生领域私有化，增加公立医疗机构自主权，建立和完善医疗保险制度等等。⑶匈牙利建立了劳动就业中心，建立了职业培训体制，完善了政府就业服务职能，为匈牙利经济社会转型的成功奠定了基础。3.拉美国家的公共服务模式拉美国家的公共服务体系有如下特点：第一，收入分配严重失衡，社会贫困化问题严重，社会贫富差距极大。第二，拉美国家尽管大都建立了社会保障体系，但是，其覆盖的范围却参差不齐，社会保障体系具有严重的排斥性和不公平性。第三，就业恶化与贫困并存。与大多数拉美国家不同，智利是拉美国家中公共服务体系建设较为成功的国家。1981年，智利对社会保障体系进行改革，实现社会保险与社会救助的分离，社会保险面向广大工薪阶层，实行市场化运作；社会救助面向贫困人口，继续由政府承办。20世纪90年代以来，智利执政联盟把促进社会公正作为政府要务之一，大幅增加对教育、卫生以及扶贫项目的投入，智利财政社会支出占整个财政支出的比重提高到了70%左右。4.新兴工业化国家的公共服务体系在新兴工业化国家中，东亚的韩国和东南亚的新加坡是两个公共服务体系建设较有特色、较为成功的国家。韩国在公共服务体系建设的过程中，重点搞好四个基本保障，即基本收入、基本医疗、基本教育、基本居住，重点在于向国民提供基本水平的保障待遇。5.超大型发展中国家的公共服务模式在发展中国家中，印度的公共服务总体水平不高，但在许多方面都基本实现公共服务的均等化。印度政府在建设公共服务体系的过程中始终坚持“低水平、广覆盖”的原则，从而使得绝大多数公民的最低公共服务需求得到了基本满足。特别值得一提的是，印度有着较为完善的公共医疗服务体系，这是印度公共服务体系建设的最大亮点。印度公共服务体系建设的最大的特点是重视满足最需要公共服务者的公共需求，力争用最少的投入产生最公平的效果。印度在有限的政府财政支出下达到了较好的公平分配性效果，其主要原因是将有限的公共服务投入公平地补贴给最需要公共服务的贫困及弱势群体。印度的经验表明，要真正建立公平有效的公共服务制度，政府的发展理念和价值取向非常重要。国外服务型政府建设的经验启示第一，适应经济社会发展阶段的要求，不断强化政府公共服务职能，使公共服务成为发达国家政府的主要职能。第二，根据本国国情和经济社会发展特定阶段的要求，以基本公共服务为基础，形成具有本国特色的公共服务体系。第三，不断调整财政支出结构，加大对公共服务的投入，形成以保障公共服务为重点的公共财政体制。第四，加强政府公共服务部门，增加公共服务人员，形成适合公共服务需要的政府组织结构和体制机制。第五，引进市场机制，创新公共服务方式，形成多元化的公共服务供给主体。（一）建设服务型政府的动力建设服务型政府的动力可以归纳为“一个目标，两大驱动，四个方面”。一个目标实现政府转型、建设服务型政府两个驱动力：国内的政治、经济、社会全方位、可持续、均衡协调发展的需要；全球化给中国政府带来的影响、压力及政府对本身存在的与现代化进程不合时宜状况的自我革命。四个方面市场化改革是公共服务的内部需求机制；经济全球化是公共服务的外部需求机制；行政现代化改革是公共服务的形成机制；政府的自我完善和对民众强烈要求的回应是服务型政府的内生机制。1.服务意识2.服务需求3.服务类型4.服务时间与空间5.服务平台6.服务流程7.服务测评8.沟通渠道（二）服务型政府建设的途径意识：主观能动性服务意识是整合服务资源、提高服务质量的前提条件。当前的主要问题：服务意识落后于服务资源。1.服务意识到派出所办户口，需要自己复印一系列证件。三岁女童到广州天河区法律服务大厅被拒，理由是存在重大安全隐患。2.服务需求为什么要了解服务需求？服务需求多样化（信息需求增多）服务需求本身在变化（需求的实效性）政府的服务资源有限，必须有选择性地投放（“民有所需，官有所应”）在选择服务手段和媒介时，要考虑到服务对象在经济和文化水平、年龄、性别等方面的差别。补办身份证必须当场照相，特殊人群是否有其他方式？3.服务类型从功能上划分一是维持性公共服务；二是经济建设服务；三是社会服务。从服务性质上分一是监督管理类服务；二是纯公共服务；三是准公共服务。从公共物品的特性分类具有非竞争性和非排他性的服务；非竞争性强和非排他性弱的服务；非竞争性弱和非排他性强的服务。公共服务的一个分类框架一级标准二级标准类型示例服务涉及主体的数量全部民众普遍性服务户籍管理部分民众局部性服务弱势群体扶持、就业服务涉及关系的性质权利服务供给性服务卫生防疫、义务教育义务限制管制性服务公共安全、环保服务提供的产品形式无形服务制度性服务信息披露制度、产权制度有形产出产品性服务基础设施服务需求的频率程度持续需要经常性服务交通秩序、食品监管特殊情形特殊性服务危机管理服务交换的价值规则市场价格交易性服务文化消费（剧院）政府提供公共服务的主要类型◆基本公共服务：国防、外交、基本医疗、义务教育、环境、公共政策等。◆混合公共服务：供水、供电、供气、广播电视、邮政服务等。◆管制型服务：政府对企业的监管、质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等。4.服务时间与空间•时间与空间是两个关键的服务要素服务时间方面存在的问题1、官民工作和休息时间的高度重合（百姓到政府办事非得请假