业主委员会与城市社区治理的体制创新

中国发展研究基金会资助项目业主委员会与城市社区治理的体制创新孙龙中国人民大学2010年8月本报告是中国发展研究基金会2007年资助课题的研究成果之一。课题组通过对北京市23个小区606位业主的调查与分析撰写了这篇综合报告。课题组组长为中国人民大学国际关系学院讲师孙龙，课题组成员包括清华大学陈洪涛，中国人民大学陈伟、王国勤、尹冬华、李德满、牛昊天、许柳青、冯永光、曾毅、张瑞峰。目录一、调研背景、目的与方法............................................11.1调研背景....................................................11.2研究文献综述.................................................21.3资料收集与分析方法..........................................41.4被调查者的基本情况..........................................6二、关于社区冲突现状及原因的认知....................................82.1关于物业冲突严重性的评价....................................82.2关于物业冲突的主要责任及根源的认识..........................82.3关于开发商履约情况的评价....................................82.4关于专有权益和共有权益受侵占情况的认知......................92.5关于社区冲突背景下政府行为模式的评价.......................11三、业主的维权参与行为及其影响因素.................................113.1业主参与维权的方式与类型...................................113.2．维权参与行为的性别比较....................................133.3．维权参与行为的代际差异....................................133.4．维权参与行为的身份差异....................................153.5．维权参与行为的职业差异....................................153.6．维权参与行为的经济地位差异................................173.7维权参与的影响因素：logistic回归分析.......................18四、业主维权骨干群体的身份特征与行为模式...........................194.1身份特征一：经济收入比较高，工作时间富有弹性...............204.2身份特征二：受教育背景良好，沟通和组织能力比较强...........204.3身份特征三：社会关系网络资源比较丰富.......................244.4业主群体对业主委员会和社区建设的看法........................25五、跨社区集体行动与城市基层治理...................................275.1“业申委”的发起过程.......................................285.2“业申委”的职能：组织交流与研讨活动.......................325.3“业申委”的职能：协助处理突发事件.........................355.4“业申委”的职能：整合并表达业主利益诉求...................37六、业主群体的政治态度及其影响因素.................................386.1对政治发展的基本取向........................................396.2政治功效意识...............................................406.3对公民自由的看法...........................................416.4对竞争性选举的看法.........................................426.5政治地位与经济地位的不一致性...............................436.6内在政治功效意识与外在政治功效意识的不对称性...............45七、总结与建议.....................................................467.1主要结论...................................................467.2建议与思考..................................................487.3结语.......................................................51编者说明...........................................................53内容提要依据对北京市23个小区606位业主的问卷调查，以及对30多位业主的深入访谈，本课题得到如下基本判断：（1）物业冲突已经严重影响到社区和谐及城市基层社会稳定，多数业主认为，物业冲突的根源在于房地产交易市场和物业服务市场的不规范，相关法律法规不健全，以及基层政府的行为方式不规范；（2）作为业主自治组织，业主委员会在社区治理过程中发挥着越来越重要的作用，获得了被调查业主的高度认可，业主们普遍认为，由业主大会选举产生的业主委员会对业主共同利益具有比较强的代表性，他们并非“麻烦制造者”；（3）业主参与维权的积极性比较高，不同年龄、不同职业以及不同收入层次的业主在参与模式方面存在显著差异，60岁上以上年龄者及40~50岁年龄段的被调查者参与率相对比较高，外资合资企业工作者以及私营企业工作者参与率相对比较高，党政机关工作者及个体户参与率相对比较低，年收入在6~30万者参与率相对比较高；（4）部分业主委员会和业主代表超越小区分割和社区边界限制，组织了具有一定影响的跨社区集体行动，不仅在一定程度上影响了国家和地方的立法过程，而且正在某种程度上影响和改变基层政府的施政行为；（5）从总体上说，业主群体在政治态度上比较保守，他们对社会秩序的追求优先于个人自由的追求，对发展经济的渴望甚于发展民主的偏好，在政治发展路径上，更加赞成在现有制度框架内逐渐改革。但是，有相当一部分业主认为其政治地位低于其经济地位，他们具有比较强的政治参与能力，但是其诉求没有得到政府的有效回应，这种社会地位不一致性，以及政治功效意识方面的不对称性，成为了业主推动基层治理模式改革的基本动力。本课题就优化城市社区治理模式提出了如下建议：（1）积极推进业主大会和业主委员会组织建设；（2）缩小业主大会规模，降低业主大会的决策成本，解决业主大会的法人资格问题，引导广大业主委员会从维权组织发展为社区发展组织；（3）引导业主成立合适的利益诉求表达组织，充任政府职能部门联系广大业主的纽带与中介，使业主跨社区的集体行动处于国家有关部门的指导和监控之下，促进业主的利益诉求表达方式的有序化；（4）采取有效措施规范房地产市场和物业服务市场，采取严厉手段打击房地产商和物业公司针对业主的暴力行动，同时明确界定基层政府与业主自治组织的关系，依法规范基层政府行为。一、调研背景、目的与方法1.1调研背景1949年之后，在较长时间内，中国城市的住宅一直是采取与工作单位直接挂钩的福利分配制度，除极少数私有住宅以外，城市居民的住宅都是通过城市居民的工作单位分配给个人的。从产权归属上来看，“住宅都是国家所有的公有财产，居住者只是住宅的租户”（夏建中，2005）。而改革开放以后，特别是90年代中后期以来，随着住房制度改革和市场化的不断深入，中国城市居民的居住模式发生了急剧的变化。以1998年7月3日国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住宅建设的通知》为标志，实物分房政策在全国范围内正式停止，城市居民通过购买商品房、经济适用房及原公有住房，成为了经济学和法学意义上的“业主”。根据全国2005年1%人口抽样数据，截至到2005年11月1日，全国城市居民户之中，住房自有率已经达到75.7%，其中通过购买商品房、经济适用房和原来公有住房而取得住房产权者，已经达到所有城市居民的47.2%；而在北京城区居民户之中，住房自有率已经达到59.6%，其中，通过购买商品房、经济适用房和原来公有住房而取得住房产权者，占城市居民总数的49.9%1。从“租户”到“业主”的角色转换，对中国城市社会发展和社区治理而言是一个极其深刻的变化。作为住宅的所有者，业主群体的构成有什么特点，其态度和行为上有什么新的变化，他们对于社区治理乃至整个基层社会治理模式有什么样的看法，都开始引起学术界和实际工作部门的广泛关注。而从2003年起，北京、上海、深圳等城市的业主维权与社区治理，呈现了如下两个方面的显著性变化：其一，在诉求目标上，已从单纯的经济利益诉求转向政治权利维护诉求。例如，在2003年和2006年两次区县人大代表换届选举之中，有数以十计的业主维权代表通过自荐的方式竞选人大代表。而在2007年1月，北京数十个小区的业主委员会联合发表公开信，就全国人大《物权法》立法工作和北京市“实施《物业管理条例》细则”立法工作提出了具体建议，而参与连署表达意见者，则达到18万余人。其二，在维权活动范围和组织方式方面，业主维权活动已经超越了特定的社区边界，各个小区的维权活动之间逐步建立了横向联系网络。例如，2006年8月，北京32家社区业主委员会向北京市建设委员会提出了《关于成立“北京市业1参见《中国2005年1%人口抽样数据汇编》，第十一卷《住房》，表11-7a各地区家庭户按住房来源分的户数(城市)。1主委员会协会”的请示》，要求成立北京市业主委员会协会。在此背景下，业主维权与社区治理的研究，成为了理论界和实际工作部门广泛关注的一项重要课题。有研究者认为，业主群体的兴起是中国公民社会的先声（张静，2002；夏建中，2003），业主们开展了大量维护其自身合法权益的活动，被认为“在很大程度上代表了中国社会中间阶层的社会运动”（陈映芳，2006）；与此同时，也有一部分人将业主视为“麻烦制造者”，他们维护其财产权利的行动被视为在制造不稳定因素。业主群体自身是如何看待业主维权问题的？他们的参与态度和参与意愿如何？他们对于社区治理和社区民主有什么样的看法？回答这些问题，有助于我们深入认识社会转型时期社区治理问题的复杂性，有助于我们从一个侧面把握业主维权的动力、过程和机制，这将为有关部门制定对策促进“善治”提供学理分析依据。1.2研究文献综述我国学术理论界关于城市社区治理的系统研究大约开始于20世纪80年代中后期，但是，在较长时间内，学术刊物发表的绝大多数与城市社区治理有关的文献，都与单位制研究结合在一起，有一部分文献比较早地关注了城市社区居民委员会的选举和自治问题（路风，1989；于显洋，1991；李猛，1996；李汉林，2000；徐勇，2001）。比较早探讨住房制度改革以后社区治理的文献，可以追溯到1996年，但是，就总体而言，从1996年到2000年，相关文献数量相当少，主题也非常集中，多数文献集中于探讨商品房社区之中业主委员会职能的发挥问题，另外一部分文献或者集中于探讨业主委员会的法律地位，或者侧重于探讨业主委员会与物业管理部门和居民委员会的关系定位。2001年以后，