城乡建设用地增减挂钩政策研究

城乡建设用地增减挂钩政策研究牵头处室：规划处参与单位：重庆市土地勘测规划院2城乡建设用地增减挂钩政策研究一、背景为认真贯彻落实中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）文件精神，市委、市政府根据我市实际情况，于2006年11月，提出实施“一圈两翼”发展战略，以此推进城乡统筹发展，加快社会主义新农村建设。2007年3月，胡锦涛总书记为重庆经济社会发展“导航定向”，要求把重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，为在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标而努力奋斗。6月7日,国务院批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求“从重庆市实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试点的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进重庆市经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用”。为贯彻落实党中央、国务院的重大战略部署，我市各项改革和建设任务繁重，建设用地供需矛盾十分突出。在国家继续实行严格的土地管理政策，严把土地“闸门”，将土地资源作为国家宏观调控重要手段的大背景下，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作，是贯彻落实国务院28号文的重要举措,是国土部门履行保护资源、保障发展的一条很好途径，也是统筹城乡发展的有效手段。我局根据国土资源部《关于印发〈关3于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意见〉的通知》（国土资发〔2005〕207号）精神，制定了《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施意见》，对挂钩工作的开展做了明确的规定和要求，并制定了《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区规划编制要点》和《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区实施计划编制要点》，为挂钩工作的顺利开展打下了坚实的基础。2007年3月，我局首期选定了九龙坡区、江北区、渝北区、沙坪坝区、北碚区、长寿区、大足县等7个区县为挂钩试点单位。由项目区所在地乡（镇）政府委托相关专业编制机构，认真开展了挂钩试点项目区规划的编制，于7月对九龙坡区白市驿镇、西彭镇和北碚区静观镇等挂钩试点项目区规划进行了市级专家审查，并上报国土资源部审批。为了支持统筹城乡综合配套改革，进一步完善城乡挂钩的相关政策，根据局长办公会的统一安排部署，局规划处与市土地勘测规划院组成调研组，在对我市目前已经开展城乡挂钩试点项目的九龙坡区、北碚区二个试点区县调研的基础上，对城乡挂钩的实施和管理作了深入的思考。二、试点区县项目的基本情况（一）九龙坡区九龙坡区位于重庆市主城区西南部，是长江和嘉陵江环抱的重庆渝中半岛的重要组成部分，幅员面积432平方公里，与渝中4区、沙坪坝区、璧山县和江津市接壤，与南岸区、巴南区隔江相望。九龙坡区随着人口的增长，经济建设的快速发展，人地矛盾越来越尖锐，统筹城乡、发展农村经济压力较大。九龙坡试点工作涉及了白市驿镇和西彭镇两个镇，共2个项目。白市驿镇项目区涉及高田坎村、高峰寺村、清河村、梅乐村、黄家堰村共5个村。其中，拆旧区分布在这5个村，农村总人口2900人，共830户，人均农村居民点用地面积171.66平方米，农村居民点户均占地面积599平方米。拆旧地块117个，总面积49.78公顷（746.74亩），通过整理复垦，新增耕地43.81公顷，其他农用地5.97公顷。建新区分布在高田坎村、高峰寺村、清河村，总规模43.81公顷，其中占用农用地43.81公顷（耕地38.55公顷，其他农用地5.26公顷），包括农民集中安置区8.30公顷，城镇建新地块面积35.51公顷。该项目预计总投资12790.29万元，建新区地价款总收入约为14380.94万元。通过本项目，可以净增耕地5.26公顷，为白市驿镇提供35.51公顷城镇建设用地指标，保持建设用地总量不增加，可盈利1590.64万元（未扣除出让金和其他规费）。西彭镇项目区涉及三府、迎新、千秋、新民、树民等5个行政村。其中，拆旧区分布在这5个行政村，农村居民点总面积为154.28公顷，涉及总人口8986人，共2771户，人均农村居民点用地面积171.69平方米，农村居民点户均占地面积556.77平方米。拆旧区地块571个，总面积154.28公顷，通过整理复垦，新增耕地124.97公顷，其他农用地29.31公顷。项目区建新区也5分布在这5个村，总规模124.97公顷，其中占用农用地124.97公顷，包括农民集中安置区19.80公顷，城镇建新地块面积105.17公顷。该项目预计总投资15760.38万元，总收入为41805.08万元，净收益26044.70万元。（二）北碚区北碚区静观镇位于华蓥山下的南麓，位于东经1063107－1063653与北纬293122－295830之间，东与三圣镇连界，南与水土镇相邻，西与天府镇毗邻，北与柳荫镇接壤，有省道公路―土偏公路横穿全镇。下辖2个居委会、15个村和297个农业生产合作社，土地幅员面积72.50平方公里，其中耕地总面积达3342.17公顷，人均耕地0.93亩。静观镇是以花木为主导产业的一个农业镇，2000年被中国花卉协会和国家林业局授予“中国花木之乡”的荣誉称号，2003年被确定为重庆市45个中心城镇之一，同时被列为重庆市的百强镇和商贸中心镇。北碚区试点工作涉及了静观镇，共1个项目。北碚区试点项目区涉及静观镇斜石、双塘两个村。其中，拆旧区分布在这两个村，搬迁户数为2224户，共6676人。人均农村居民点用地面积114.61平方米，农村居民点户均占地面积344.03平方米，拆迁总面积为76.51公顷，通过整理复垦，新增耕地68.86公顷。建新区也分布在这两个村，面积79.44公顷，占用农用地68.86公顷，包括农民集中安置区12.36公顷，城镇建新地块面积其中用于56.50公顷。本项目预计总投资为23518.77万元，总收入约为20345.12万元，净投入3173.65万元。6三、推动城乡挂钩的必要性和意义本次调研使我们充分认识到重庆市农村居民点内部挖潜潜力大，推动城乡挂钩是非常必要和可行的。而运用城乡挂钩政策工具，在建设用地总量不增加，耕地总量不减少、质量不降低的前提下，对改善农村居民生产生活条件，提高土地集约和节约利用水平，促进重庆市统筹城乡综合配套改革和社会主义新农村建设具有一定的现实意义。（一）农村居民点整理潜力大，我市开展城乡挂钩具有一定的必要性和可行性如表1所示，根据调研的资料显示，拆旧区农村居民点人均用地都在100平方米以上，而且分布散乱，基础设施配套不足，生活环境差；而建新区农村安置区综合人均用地都在20-30平方米之间，农民都集中居住，配套基础设施齐全，生活环境良好，并且通过实施城乡挂钩，农村居民点可以减少80%以上，减少的农村居民点为城镇建设的发展提供了用地的保障。表1城乡挂钩试点项目农村居民点整理前后对比项目区名称拆旧区建新区整理前后农村居民点减少的比例（%）农村居民点面积（公顷）人均用地（平方米/人）农民安置区面积（公顷）人均用地（平方米/人）白市驿镇49.78171.668.302983.33西彭镇154.28171.6919.802287.27静观镇76.51114.6112.362083.85如果按照调研的情况进行最保守的测算，以2005年为基期7年，全市农村居民点36.08万公顷，规划期末农村常住人口以发改委确定的940万人计，人均用地水平50平方米，则规划期间农村居民点减少的理论潜力为31.38万公顷。因此，随着城镇化的进程进一步加快，社会主义新农村的推进，通过城乡挂钩，全市农村居民点挖潜的潜力巨大，能够为城镇建设提供较强的用地保障。（二）我市开展城乡挂钩具有十分重要的现实意义1、有利于缓解对建设用地计划指标供不应求的矛盾利用挂钩周转指标，可减少利用年度建设用地计划指标，将有限的年度建设用地计划指标用于急需使用的重点项目上。同时，通过实施挂钩计划可以将农村建设用地整理出的结余指标用于乡镇或城区建设，解决了规划建设用地计划指标不足的问题。例如，九龙坡区和北碚区通过城乡挂钩，分别为城镇建设提供了140.68公顷和56.50公顷的土地，这些用地指标都不需要占用建设用地年度计划指标，节省下来的计划指标可以用于其他重点项目上。2、有利于推动社会主义新农村建设从试点项目的规划来看，通过规划的实施，将农民集中安置，建设基础设施完善、功能齐全、布局合理、环境优美的农民新村，既节约了土地，又改善了居住条件和生活环境，加快缩小城乡差别。同时，配以土地整理建设，对农田水利、田间道路等基础设施的完善，对土地进行改良，既保持了项目区内耕地数量不减少、8质量不降低，农业生产条件和劳动条件也得到进一步改善，提高了土地生产力，更加适应农业规模化生产和现代化农业发展的要求。3、有利于提高土地的集约和节约利用水平通过实施城乡挂钩规划方案，对农村居民点布局进行合理调整，使得分散零碎、占地面积大的农村建设用地有所改善，集约和节约利用程度得到提高。以白市驿为例，拆旧区的容积率为0.22，建新区的容积率为1.5，提高了7倍左右，土地的集约利用水平得到大幅度提高。同时，田块将更加成块、成形，农田水利设施也将更加完善，耕地的产出效益将会增加，其耕地的集约利用水平也会得到相应的提高。4、有利于资源可持续合理利用从调研的情况看，城乡挂钩项目的实施，不仅仅单一针对农用地或者建设用地，是对项目区所有用地的综合统筹，通过合理调整用地结构和优化配置土地资源，有利于土地利用总体规划及相关规划的实施，开展了建设，保护了基本农田，增加有效耕地面积，也改善了环境，保护了生态。四、我市目前城乡建设用地增减挂钩工作的主要做法和经验（一）明确指导思想和基本原则以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化建设用地结构与布局和节约集约用地为重点，以保护资源、保障权益为出发点和落脚点。严格按9照国土资源部挂钩工作的有关要求，开展挂钩工作并遵循以下基本原则：1、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则。项目区内建新地块与拆旧旧地块严格对应。项目区内建设用地总量不增加，耕地面积和基本农田保有量不减少，质量不降低。2、规划规模控制原则。一是与土地利用总体规划、城镇建设规划、村镇建设规划等相关专业规划相衔接；二是下达一定数量的城镇建设地增加与农村建设用地减少相挂钩的计划周转指标，专项用于项目区内建新地块的面积规模控制。3、项目区独立原则。项目区域其他土地开发整理项目不得重复、交叉，复垦的耕地不再用于耕地占补平衡。4、先建后拆原则。农民住宅迁建房向中心村和乡镇集中，必须做到先建后拆。建新拆旧要充分考虑与当地风格的生态环相协调，与建设、水利、交通等部门配合搞好规划设计，完善配套设施。5、尊重群众意愿原则。建新拆旧必须充分尊重农民群众意愿，建新拆旧方案需经集体经济组织和拆迁户同意，按照法律法规和政策进行补助安置，维护农村集体和农户的合法权益，维护社会稳定。6、因地制宜，统筹安排，突出重点，分步实施。要坚持从本地实际情况出发，量力而行，优先选择工作基础较好，有一定经济基础和资金保障能力的乡（镇）、村开展挂钩工作。10（二）领导高度重视，组织落实到位试点各区县将挂钩政策作为国土资源管理部门支持统筹城乡综合配套改革和新农村建设的一项新的政策工具，对挂钩工作高度重视、精心组织，把挂钩工作列入重要工作议程，建立健全组织机构确保挂钩工作规范有序开展。市局成立了以局领导为组长，规划处、利用处、法规处、耕地保护处、建设用地处、权籍处为成员的挂钩试点工作指导小组，并委托市土地勘测规划院负责项目区技术性、事务性工作；各试点区县政府和国土资源主管部门相应成立了挂钩试点工作领导小组及其办公室，专门负责挂钩工作的组织实施，组织管理体系明确。（三）制定配套措施，规范管理为促进挂钩试点工作规范有序开展，我局制定了《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施意见》，《重庆市城镇建