中国环境治理公众参与的研究

1中国环境治理的公众参与：基于嘉兴模式的研究目录导论：中国的环境保护与环境参与第一章环境治理公众参与的研究第一节：环境参与的概念和原则第二节：公众环境参与的制度框架第三节：公众环境参与的法律框架第四节：中国环境保护公众参与事业的政策发展第五节发展中所面临的问题第二章嘉兴模式的实践经验第一节：嘉兴模式兴起的条件和背景第二节：嘉兴模式的内容和特点第三节：嘉兴模式的参与主体第四节：嘉兴模式运作所存在的问题第三章浙江省各地环境保护的经验和嘉兴模式的影响第一节：浙江省环境保护的公众参与的努力第二节：各地的经验第三节：浙江省各地环境保护的经验嘉兴模式的影响第四节：各地经验与嘉兴模式第四章有关嘉兴模式的公众意见调查和分析第一节：嘉兴市公众参与情况的调查第二节：关于浙江省公众参与情况的调查2第三节：浙江省生态状况的调查和资料分析第四节：综合评价第五章推进公众参与机制的制度分析第一节：发展公众参与机制的制度障碍第二节：制度建设与利益机制的协调第三节：公众参与与民主制度的发展第四节：处理好公众参与的“六个关系”第六章倡导公共参与的制度建设第一节：公众参与的机制第二节：公众环境参与的相关制度第三节：推进支持公众参与的保障制度第四节：培育“绿色公民”，推进公众参与机制的发展第七章推进公众参与的立法建议第一节：社会组织的能力建设第二节：政府在推进社会组织发展的措施第三节：培育社会组织发展良好的社会生态第四节：结论参考文献后记图表目录表一从2007年到2014年期间，嘉兴市出台的环境保护公众参与规范性文件表二：1999-2013嘉兴公众参与环境治理的主要形式资料来源：嘉兴市环境保护局表三舟山、岱山、嵊泗、定海、普陀等地环保社会组织表四浙江省各市地方政府工作报告涉环保治理注意力列表（2013-2015）表五嘉兴公众参与环境保护活动方式、意愿和次数表六公众参与环保公益活动及环境保护的原因、动机表七公众应参与到政府环境行政管理的阶段及在环保中的工作表八政府与公众关系及环保志愿者组织存在的问题表九浙江省五市生态环境质量公众满意度年度情况的横向比较表十浙江省五市生态环境质量公众满意度排名年度情况的横向比较3表十一浙江省五市生态环境质量公众满意度得分情况的动态变化图一嘉兴市区域划分P38，表格来源：图二嘉兴市嘉兴市6个区（x轴）在2011年（深绿色）和2012年（浅绿色）酸雨率（%，y轴）P39，数据来源：嘉兴市2012年环境状况公报，可于检索。图三“嘉兴模式”主要参与者。图四公众参与环境保护的时间总体情况图五五市公众参与环境保护的时间图六五市公众参加环保活动的最主要原因图七受访者较倾向于参加的环保活动图八企业违法排污时，受访者可能采取的行为。图九环保部门不作为时，受访者可能采取的行为图十受访者认为民间环保组织目前存在的问题，图十一公众对目前民间环保组织的活动的评价图十二您认为政府对公众参与环境保护支持吗图十三在推动公众参与的环境保护方面，公众最希望政府做什么？附录4导论：中国的环境保护与环境参与加强生态环境保护，努力实现经济发展与人口、资源、环境相协调的全面协调可持续发展是我国现阶段发展的基本方向1。改革开放四十年来，中国社会经济的迅速发展与环境问题日益严重的矛盾也不断加剧。这种严峻的态势促使政府，从90年代起不断强化环境污染的治理和管理。近十年来，中央政府要求各地政府确立“环保目标责任制”和“城市环境污染综合治理定量考核”等制度，建立起“排污申报登记”、““排污收费”、“环保目标责任制”、限期治理”、“集中控制”等制度，采取“关、停、并、转、迁”措施，注重解决群众反映强烈的城市水、大气、噪声和固体废弃物污染等“四害”问题。与此同时，各地政府也大力鼓励社会各界对生态环境基础建设的投入和环保能力的建设，借助市场化融资、专业化运营、社会化监管等手段，促使生态建设和水污染防治工作逐步实现“三个转移”的目标，即污染防治由末端治理向源头治理转移、由点源治理向集中治理转移、由单纯治理向社会化综合防治转移。在具体的政策行动中，近年来政府和企业在环境方面的投入日益增多，技术条件也有很大的改善。在江浙等经济发达地区，许多城市已建成覆盖全市的城镇污水处理厂、污水收集管网，建设乡镇的集污支管网，推进农村新建污水处理设施进度，尤其在城乡生活垃圾无害化处理工程和危险废物处理工程建设均有显著的推进。此外，在加速新型工业化的过程中强化技术改造和创新，支持发展节能环保产业和循环经济，使生态环境建设不断取得新成效、新发展。通过这些政府管理和环境监管工作,逐渐地改变“环境保护滞后于经济发展”的状况，把以往采取行政手段为主的途径来保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题2。这就逐渐形成了“党委主导、政府负责、部门联动、公众参与”的新格局，有助于缓解由管理机制缺失、环保能力滞后等各问题所形1张通.加快“两型社会”建设促进湖北环保创新[J].环境保护,2011,Z1:20-22.2铁燕.中国环境管理体制改革研究[D].武汉大学,2010.5成的矛盾。当然，环境治理不仅仅是政府的责任，也是社会全体公民和各类社会组织所应承担的义务。加强环境保护是保障公众安全健康的生活和工作环境的基本要求。这一要求包含两方面基本内容。首先是处理好人与自然的关系，保护我们赖以生存的作为我们人类生活的家园——地球，保护人的生存权利，保护生物、物种多样性，以确保地球上的生物链的维护和人们食品的供给。这些保护活动对于我们人类的代际延续十分重要。正如维丝在《对后代的公平》一书中提到：“在任何时候，每一代既是受后代委托而保管地球的保管人或受托人，也是这种行为结果的受益人。这就赋予我们保护地球的责任，以及某种利用地球的权利。1”其次，环境保护活动不仅涉及到人类社会的总体利益，也与人民群众的日常生活息息相关。能“喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物”，这是人们能够在良好的生态环境中生活生产的最基本条件或要求2。公众想要有良好的生活环境和条件，就必须承担起相应的社会责任。正如科尔曼所说，“要想成功地建立生态社会，或实现某些有益于环境的改良，（公众）必须拥有权力去影响公共政策，影响政治经济生活的组织与开展。以珍重地球为己任的一场运动和一个社会必定会珍重栖息于地球的每一个人，它们会赋予全体人以权利，使之积极参与到建设自己幸福、实现自己抱负的事业中”3。在生活中，我们可以直观地感受到环境利益是直接影响到广大民众的切实利益的。当然环境引发的矛盾不仅仅是人和自然的矛盾，也是人与人之间、社会组织之间、社会主体之间的矛盾，需要社会各界的共同介入和参与。这使环境治理不仅仅是政府行政问题也是社会管理的问题，如果处理不好就会形成群众事件，危及社会和谐稳定。近年来，我国各地环境群体性事件集中爆发，造成的社会影响也日益显著。举例来说，自2007年厦门PX项目以来，类似事件也先后在大连、宁波、昆明、茂名等地出现4。因此正确认识目前环境群体性事件的特征，才是1Weiss,EB.1990.＂Infairnesstofuturegenerations.＂Environment32(3):6-31.Ipswich:AcademicSearchPremier.2蒋洪强,张静,张伟.以技术创新推动环保产业发展的思路与建议[J].环境保护,2015,08:36-39.3丹尼尔·A·科尔曼[美].生态政治:建设一个绿色社会[M].梅俊杰译,上海译文出版社,2002.朱谦.环境民主权利构造的价值分析及其路径选择[C].//2007年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.2007:465-473.张昭庆.环境保护的权利与权力配置[J].山东社会科学,2011,06:164-166.4金煜.各地环境群体事件频发多地政府‘出招’化解.新京报.[EB/OL].6有效应对这类事件的前提与基础。2014年4-5月间在杭州余杭发生的民众抗议建造九峰垃圾焚烧厂的冲突事件。引发抗议行为的动机非常复杂，有的是因为利益群体间的冲突，有的是因为管理不到位，也有的是因为信息公开方面的问题。无论基于何种原因，要解决这些问题的一个基本途径是大力推进公众参与环境治理的实践。环境治理需要有专家和管理部门的介入，但同时也需要公众的主动参与，公众参与可以迫使相关机构在环境问题上采取积极的行动。例如兰州自来水苯含量超标所引发的群体事件揭示了地方政府在环境信息披露方面所存在的问题，从而维护了公众利益和公共安全1。同时，公众参与也能形成社会压力，它也有利于社会公众对于环境压力做出理性的反应。在一些环境群体性事件中其诱因并不一定是公众直接的“权利受损”，而是出于公众对不确定风险的抗拒，公众对风险的认知会受到非理性心理因素的影响2，或出现“反应过度”的现象而形成集体行动。因此，我们不能简单的停留在“企业侵害公民权益——政府放任不管——公民集体抗争”的传统认识中，在二元对立的“侵权/维权”模式中来应对环境问题，而可以通过鼓励公众的决策参与和事前参与来缓解社会风险。因此，尽管公众参与并不能确保具体的环境问题和与环境相关的争议能得到圆满的解决，因为许多问题的解决需要有相应的条件和时机，但公众参与可以监管环境问题，防范风险事件的发生，并通过建立有效沟通的渠道来寻找最优的解决办法。公众参与环境治理有助于将问题的负面影响降低到最低程度，并将损失最小化，也有助于帮助生活在相关环境中的居民自己选择经济水平和环境质量的平衡点3。建立平等对话的机制，使社会各方共同寻找问题的解决办法，为这些问题的解决提供了条件、渠道、途径和可能性，也有利于缓解问题，从而避免各方由于追求自我利益而导致的冲突。为了推进公众参与，我们需要学习国内外的经验。对于相关问题展开研究和比较，探索公众参与的途径和方法，发展出环境治理的公众参与理论。要采用相王昆婷.若无井然程序，岂能黑白分明？[N].中国环境报,2014-09-24005.1李丹丹.兰州在自来水苯超标18小时后公布信息遭疑.新京报.[EB/OL].陈海嵩.环境保护权利话语的反思——兼论中国环境法的转型[J].法商研究,2015,02:83-92.3张娟娟,杨历敬.程序正义与环境民主[J].安阳工学院学报,2007,02:22-26.周杰.环境影响评价制度中公共利益与个人利益的冲突及衡量[J].南京大学法律评论,2011,01:79-93.7应的理论分析框架来加深对于问题的认识，包括运用绿色正义理论，从程序正义、地理正义、社会正义等理论来分析实践问题，同时环境保护的公众参与不仅仅是一个法律和政府行为层面的问题，还要有相应社会机制的保障和实施。这些机制要能够确保公民的知悉权、建言权和救济权1。发表他们的意见维护自身的利益，而不是去堵高速公路，堵政府门。此外，在政策实践中严格实施生态环境功能区规划，建立生态补偿机制，完善环保信用评价、绿色信贷等机制，还要注重规划衔接审核制度，完善规划审批程序。这些制度的执行都要有公众参与的社会基础，因此在推进环境保护的各项制度中，公众参与制度是其中最为核心的制度。环境保护的公共参与制度是建立在人们所具有的环境权利的基础上的。这一制度的建立和发展需要具有以下五个前提。首先是通过立法来赋予公民环境权利。公众有责任和义务参与环境保护的活动，根据萨克斯的“环境公共财产论”，环境是全体国民的共有资源，不是个人或利益集团的财产。因而环境资源保护活动要具有民主性使公众能够对这一公共财产进行保护2。没有相应的授权，公众参与的机率十分有限并且在许多情况下都是无效的。要使公众能够履行这一责任和义务就需要有法律的授权和保护。在此，一