中国的水问题、治理转型与体制创新

中国的水问题、治理转型与体制创新王毅（中国科学院科技政策与管理科学研究所）一、中国正在经历前所未有的水问题转型水资源、水环境、水生态和水灾害等四大水问题相互作用、彼此叠加，形成影响未来中国发展和安全的多重水危机，其中水污染的威胁尤为突出。传统的治水思路已不能适应水问题及社会经济变化的需求，治水模式转型势在必行。1.水是人类文明赖以生存和发展的基础，治水是人类社会永恒的主题在传统社会，治水关系民族生存和国家兴亡；在现代社会，水是人类文明可持续发展的核心要素。在中国历史上，治国与治水始终紧密相关，管子有言：善为国者，必先除水旱之害。1正因为治水的重要性，中国的传统社会又被称为“治水社会”2，治水对中国传统社会政治结构的塑造产生了深远的影响。中国在治水方面积累了数千年的丰富经验，从“大禹治水”作为古代国家的发端，到“都江堰”延续两千年滋润成都平原，再到中央政府形成相对完整的治水管理体制，无不显示中华民族的治水智慧。中国传统社会的治水主要集中在防洪、河道管理与农耕灌溉，探索形成了中央政府主导防洪及水利各项事务，各部门和地方官员各司其职的管理体制。2.黄河流域曾孕育了中华文明，但现代河流多为人类发展所累黄河是中华民族的摇篮，华夏文明之所以能延续数千年，一方面得益于黄河流域所提供的广阔而易于耕种的土地3；另一方面，与我们能更加合理地顺应和利用自然规律密切相关，开凿于2000多年前的郑国渠，历经各代建设，至今仍造福当地。随着社会的发展，人们逐步采取的修筑堤防、束水攻沙、河道整治、筑坝拦沙等措施，在一定程度上缓解了黄河洪涝的威胁。可以说黄河与长江及其1引自顾浩主编，中国治水史鉴，第2版，北京：中国水利水电出版社，2006，第5页2所谓治水社会（HydraulicSociety），其主要特征是“水利社会”，包括围绕防洪和水利工程兴建所形成的集权管理体制。参见：K.A.魏特夫，东方专制主义，北京：中国社会科学出版社，19893葛剑雄，河流伦理与人类文明的延续，文汇报，2005.2.7。他江河一起，共同创造和养育了中华民族。然而，在处理人与河流关系上，总体上我们还是过分重视人类的影响，忽视了河流自身的规律。在经历的上千年的开发，特别是近现代的人口增长和经济高速发展，中国的河流多已不堪重负，河源衰退、河道断流、水体污染、生态恶化等，流域发展与河流文明延续正面临空前的危机。3.从传统农业社会到现代工业社会，中国的水问题正经历着全面而深刻的变化与传统农业社会相比，中国当前面临的水问题已经发生了重大变化和转型，主要表现在以下几个方面：一是从农业社会的防洪、灌溉等传统水问题，发展成为水资源、水环境、水生态、水灾害四大问题并存的多重危机与挑战；二是各类问题的规模已从局地或部分河段扩展为流域性、区域性乃至全球性影响；三是每类问题内部也都存在不同的转型，使问题更加复杂化。具体表现在：水资源问题主要是人均占有量不断减少，并从一般的资源性缺水转向供水不足、水浪费和水污染相互作用形成的综合性缺水，但同时，解决途径也越来越多样化。未来中国水需求还将继续增加，有可能在2030年甚至提前实现用水“零增长”。水环境问题在污染物排放总量不断增长的情况下，正从常规污染物的传统型污染转向新旧多种污染物相互影响的复合型污染，从过去以工业污染为主转变为以生活污染为主，并与工业污染和农业面源污染并存的格局，水体富营养化日趋严重。2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%为劣Ⅴ类水质，基本丧失使用功能，流经城市的河段普遍受到污染，80％以上的东部和西南地区湖泊存在不同程度的富营养化，全国有约3亿人无法获得安全饮用水。4总体上看，中国水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染速度赶不上排放增加速度，污染负荷已超过水环境容量5，污染防治前景极不乐观。水生态问题则随着水资源的过度开发、水污染加剧和水利设施管理不善而日益凸显，江河断流、湖泊萎缩、湿地减少、地面沉降、海水入侵、水生物种受到威胁，淡水生态系统功能还将持续“局部改善、整体退化”4本报告所有全国的数据，均不包括台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区的数据。5盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告，第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议，2005年6月29日。的局面。水灾害存在的问题是：大江大河防洪标准低（一般仅为20～50年一遇）、旱涝损失逐年增加、极端的天气气候事件如旱涝灾害发生风险不断上升，灾害威胁长期存在。全球变暖带来的影响是不可忽视的，包括北方干旱受灾面积扩大、南方洪涝加重等。6如果变暖速度加快，北方缺水状况将会进一步加剧，可能对农牧业生产、水资源供给等产生更显著的负面影响。更为严重的是，上述问题相互影响、彼此叠加，构成了未来中国长期、复杂、多样的水危机综合图景。中国正以相对稀缺的水资源、相对有限的水环境容量和十分脆弱的水生态系统，承载着不断扩张的庞大人口规模和高增长、高强度的社会经济活动，面临着前所未有的水压力。各种证据表明，在上述问题中，水污染已经成为现阶段对社会经济发展及其他水问题有重大影响并亟待解决的关键问题。如果水污染得不到有效控制，那么不论在提高供水能力、保护水源地、减少水旱灾害风险等方面取得多大成绩，都有可能被水污染的加剧及所造成的巨大损失所淹没。4.伴随水问题的变化，中国的治水模式也面临重大转型过去50多年，尽管我国在解决水问题方面取得了长足的进步，但不论是历史积累下来的治水模式，还是现行的管理体制都不能很好地适应水问题的新变化和社会经济发展的需求增长，以及解决新时期水问题转型所提出的任务。其主要原因是水资源和水环境管理的条块分割，经济发展与资源环境保护彼此脱离，流域管理同区域行政管理之间以及地区与地区之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区、影响多个利益主体的复杂涉水问题和冲突。因此，我们所面临的水危机，表面上看是资源环境危机，实质上则是治理危机（GovernanceCrisis）。必须改变传统的治水模式，建立适应时代要求和国情特征的现代治水模式和水综合管理体制。75.治水模式的转型也是中国社会经济转型大背景下的客观要求自20世纪80年代以来，中国正在从计划经济向市场经济过渡，工业化和城6气候变化国家评估报告编委会，气候变化国家评估报告，2006.12。7这里的“治水”含义已经不是传统意义上的仅依靠工程措施来“征服”或“控制”水，而是要尊重自然，利用多种手段管理好水，实现人水和谐；另外，在西方国家，一般所用的“水资源管理”（waterresourcesmanagement）通常包括水量和水质管理，并且大多数OECD国家都由环境保护部门统一管理水问题。市化的加速发展使我们逐步摆脱农业社会的资源性约束，利益集团日益多元化，宪政民主政治体制正在建立和不断完善的过程中。但是我们很多的治理观念还停留在农业社会，单中心集权统治的传统习惯和计划经济的思路仍在影响着水问题的解决。面对水危机的新挑战，在社会经济转型大背景下，中国的治水理念正在发生着变化，特别是在科学发展观的指导下，治水模式将会发生前所未有的转变，尊重自然规律、追求人水和谐、改善治理结构与实现全面创新是新时期中国治水转型的基本走向。二、由于水问题挑战的严峻性、复杂性和长期性，对政府职能调整、治水目标选择、公共投资流向、节约降耗减排任务提出了新的要求；但同时也应看到，完成“十一五”规划的相关治水目标任务艰巨6.在导致多重水问题的因素中，管理失效是重要根源之一中国的水问题是自然因素和人为活动双重作用的结果。过去几十年，中国在解决水问题时，往往只重视技术解决方式，忽视制度和管理措施，然而，许多水问题包括黄河断流、江河水文动态的人为阻隔、污染源及其排放数据信息不完善、涉水灾害应急处置不当等，都与缺少制度安排和管理不善有着密切的联系。由于管理体制不顺和措施不力，进一步加剧了水危机的损害程度。当前中国水管理存在的主要问题包括：一是现有的各涉水管理机构职能单一，各种水要素的管理相互割裂，且管理手段不完善，存在着政府职能“越位”、“缺位”和“交叉”的现象，无法承担起水资源综合管理的职责。二是法律法规间协调性不够，缺乏统筹考虑水资源综合管理的制度安排；法律规定过于原则，处罚力度低，执法难。三是利益相关方参与不足，公众权益得不到保障。因此，针对改善水治理问题，在中国不仅意味着提高公众参与程度，政府机构及其职能的调整以及增加各政府部门的参与应是治理创新的优先行动。7.实现“十一五”规划提出的相关治水目标十分艰巨在“十一五”规划纲要中，有关水方面的指标包括：到2010年，减少COD排放总量10%和降低单位工业增加值用水量30%的约束性指标，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5的预期性指标，以及城市污水处理率不低于70%的相关水指标。从“十五”期间各项指标落实情况看，尽管国家环保总局和水利部的废水排放总量数据有所不同，但从2000～2005年，全国污水排放总量都呈较快增长态势8；据建设部统计，2005年城市污水处理率仅为52%，全国661个设市城市中还有278个没有建成污水处理厂9，县城污水处理厂主要集中在东部发达地区；“十五”主要污染物削减目标未能实现，重点流域“十五”时期污染治理任务没有全部完成；2006年不仅没有实现减少COD排放2%的目标，还比上年增长2%以上。综合考虑经济增长趋势、水问题的复杂程度以及防治资金的到位情况等，要实现减少COD排放10%和城市污水处理率70%的目标相当困难。或者说，要实现上述目标，我们必须克服来自制度、管理、资金、技术等多方面的困难和障碍。针对“十一五”主要污染物约束性指标，一个关键的问题是，我们有多大的决心和准备花费多少成本去实现该目标。客观上，我国仍处于重化工业阶段，将经历资源能源密集化过程，能源、原材料消耗远未达到顶点，作为一个尚未成熟的成长中的大国经济，短期内转变污染物产生量的增长趋势几乎是不可能的，即使是发展循环经济、清洁生产，其主要目标也主要是提高资源生产率和降低污染物排放强度，使物质消耗和污染物产生量增长同经济增长逐步脱钩。因此，在现有条件下完成减排约束性目标，就必须进行大规模末端治理，这意味着降低经济增长速度或加大治理投资力度10，对此我们必须有清醒的认识。而2006年，我国经济以超过10%的速度增长，远高于规划中的7.5%，由于治理资金不落实，减排目标落空是必然的。根据目前的《水污染防治法》，水污染物总量控制主要适用于水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体。现行的污染物削减目标的分解，一方面缺少明确的法律依据和严格的科学论证；另一方面，只有统筹考虑排放总量与环境质量关系、削减现有和新增企业的污染排放、提高城市污水处理率和减少面源污染、以及流域尺度的污染综合防治，才能实现成本有效性。理论上讲，削减排放、改善环境是必要的，但削减多少、如何削减及其可行性需要重新思考，应在科学的分析，合理的制度安排、配套的措施保证和良好的部门合作基础上考虑未来长远目标的设定。8关于全国污水排放总量，国家环保总局的统计是：2000年415亿吨，2005年524亿吨，5年增长26.4%；水利部的统计是：2000年620亿吨，2005年717亿吨，5年增长15.6%。数据来源于历年水利部水资源公报和中国环境统计年报2005（国家环保总局编，北京：中国环境科学出版社，2006）。9盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议，2006年8月26日。10据估计，为实现2010年城市污水处理率70%的目标，需新增投资3320亿元。资料来源同上。8.治水投资导向有偏差，投资流向迫切需要调整根据“十一五”规划目标，水污染排放总量控制和提高水利用效率成为解决水问题的核心任务，但从以往的投资情况看，并没有把水污染防治放到突出地位。以严重污染的渭河为例，其水质从进入陕西境内宝鸡时为Ⅱ类水，到进入黄河时已变成劣Ⅴ类