中国腐败的治理

中国腐败的治理改革开放以来，我国一直保持着经济的高增长速度，在第一个20年超额完成国民生产总值翻两番的任务以后，未来几年国民经济继续保持高速增长看来也是可以做到的。但在经济高速增长的同时，一些社会矛盾也在积累。其中最使朝野关心和忧心的是，腐败问题愈演愈烈。虽然党和政府领导早在80年代就提出了反腐倡廉的口号，近年来更加强了宣传教育和严打的力度，但是到现在还不能说已经出现了转机。腐败如此盛行不衰，肯定有深刻的社会经济根源。如果我们舍本逐末，只讲教育和严打，而没有解决源头上的问题，腐败蔓延的势头恐怕是很难得到遏制的。目前的腐败现象，表现形式五光十色，但从经济的源头来看，主要是三个：一是利用行政干预市场活动的权力，进行权钱交易；二是利用转轨时期财产关系调整和变化的时机，将公共财产掠为已有；三是利用市场体制的不完善、不规范牟取暴利。这三类腐败活动都与权力有关。由于在从计划经济到市场经济的转轨时期权力制衡机制没有及时建立起来，某些人就可以利用这种特殊条件，运用不受约束的权力来谋取私利，实现暴富。一、当前腐败现象产生的根源1.利用行政权力对市场活动的干预谋取私利在转轨时期的经济生活中，存在着两种主要的经济资源配置机制：一种是市场机制，一种是行政机制。我国所实行的增量改革或者叫渐进转轨的特点在于，这两种机制在相当长的时期中是扭结在一起的。于是某些人就利用两轨之间的缝隙与漏洞，运用行政机构干预经济活动的权力谋取自己的私利。对于这一类行为的性质和后果，在最近20多年中曾经有过好几次热烈的讨论。第一次讨论是在20世纪70年代末80年代初。当时干部群众议论纷纷的热点问题是所谓全民经商。这里讲全民，只是言其人数之多，并不是真的全体人民都在经商，事实上只有少数与权力有关的个人和人群才得到了经商的特权。在计划经济时期，所有的工业和商业都是由国家垄断经营的。在这种情况下，政府可以人为地把农民生产的粮食、棉花、原材料价格压低，在工业里又把上游产品的价格压低，这样就把农业和上游工业的利润挤到了商业，商业的国有垄断程度最高（这是在对资本主义改造时就已经形成的格局），所以国家可以在这个环节上把利润全部拿到自己手里，派作各种用途，而不能由私人合法地占有。改革开放以后，开始允许机关、事业单位办一点自己附属的商业，来为职工发放奖金、津贴和解决子女从农村回城的就业问题。由于商业的利润很高，谁能得到办服务公司或者开商店的许可，谁就可以赚不少钱，于是形成了工农兵学商，一起来经商的热潮。这在南方地区尤为突出。当时社会上有很多反映，说这是腐败现象。过了一段时间，随着商业向社会开放，再加上领导采取一些措施整顿规范机关办的商业企业，社会议论也就逐渐平息下来，没有引起太大的波动。第二次讨论是在80年代中期，讨论的热点是一种新的现象：有人在低价的调拨物资市场和高价的自由市场之间进行倒买倒卖，牟取暴利。这种倒卖活动的基础，是改革开放以后出现的价格双轨制。在计划经济时期，所有的重要物资都由国家在国有企业之间统一调拨，按统一规定的计划价格（调拨价）结算，企业赚与不赚、赚多赚少都是国家的，与个人没有直接的关系。改革开放以后，企业有了一定的自主权，企业超计划的产品可以不按计划价格、而是按市场的协议价格自行出售。同一种产品的市场价格往往比计划调拨价格高出很多。到了1985年，价格双轨制被规定为一种正式的制度。在价格双轨制下，调拨价和市场价差距悬殊，如果有人能够拿到低价物资，然后把它卖到自由市场上去，他就能获得暴利。比如说，那时候钢材的计划价格只有市场价格的二分之一，把调拨钢材卖到市场上去，就赚了百分之百的利润。开始时，人们把从事这种倒卖的人叫做倒爷，但是很快就发现，倒爷发财的秘密在于权力。没有权力，拿不到调拨物资的指标，就无法从事这种交易。所以后来人们就把从事这种倒买倒卖的人叫做官倒。社会上议论纷纷，经常听说某某人的子弟，因为有这种权力背景，几个月就变成了百万富翁。对于官倒现象，当时有两种对立的意见：一种意见来自保留了较多计划经济思想的人。他们认为腐败是一种旧社会才有的丑恶现象，它之所以又出现在我们的社会中，是因为市场取向的改革促使人们追求财富。对金钱的贪欲促成了腐败的蔓延。他们认为，应当纠正改革的方向性错误，不应该开放生产资料市场，不应该强调货币的作用，而应当强调计划纪律。当时《红旗》杂志也发表过文章，说马克思早就指出过，金钱促使人犯罪。持这种观点的人们认为，为了保持我们社会的纯洁性，不应该搞市场取向的改革。持另一种观点的人们虽然承认市场作用的增大、货币作用的提高会使人的贪欲提高和腐败行为增加，但他们强调，如果不开放市场，不强调货币的作用，那么中国的经济就搞不好，整个国家富不起来。所以他们认为，为了经济的发展，应该忍受腐败。他们说，腐败的扩散是为发展经济所不能不付出的成本，不应该为了保持道德上的纯洁性而牺牲经济发展的根本利益。其中有的人甚至说，计划经济是一部生了锈的机器，要让它运转起来需要润滑剂，腐败就是这种能够降低交易成本的润滑剂。所以不要大惊小怪，要为了经济发展的利益而容忍腐败，甚至以腐败作为摧毁计划经济制度的武器来使用。除了上面这两种极端的观点，还有一部分经济学家认为，上述两种观点虽然在价值观上截然对立，但却拥有一个共同的理论前提，这就是把市场经济看作腐败滋生和蔓延的经济基础，而这种理论却是不正确的。这部分经济学家承认市场的发展、货币作用的加强，会因为财富的范围不再受实物的限制而使某些人的致富欲望增强。但是，问题并不在于人们的贪欲有多大，而在于是否存在使这种贪欲得以实现的制度条件。为了说明我国存在这样的条件，他们引进了一个70年代发展起来的经济学范畴叫做寻求租金（简称寻租）来分析问题。租金是经济学早就有的一个概念，它是指由供给弹性不足产生的稳定的超额利润，如地租、房租等等。在一般行业中，供给弹性充足，没有进入障碍，哪里有超额利润，大家都去干，供给一增加，价格就跌了下来，超额利润也就随之消失了。但是，如果像农业那样，因为土地是有限的，现有土地已经掌握在土地所有者和经营者手中，不可能随便进入，这个超额利润就保持在那里。所以马克思说，绝对地租是由所有权垄断产生的，级差地租是由经营权垄断产生的。20世纪70年代，西方一些研究第三世界国家的发展经济学家和研究发达国家的政治经济学家发现，不只是产权垄断可以形成进入障碍，行政垄断一样可以形成进入障碍。例如，发展中国家常常有某些可以获得高额利润的特殊出口产品，为了保护民族利益，发展中国家通常对出口实行主动配额制度，使超额利润能够保持。但是，行政配额制度通常会引起腐败。因为谁能够得到许可证，谁就可以获得租金；人们就会去贿赂具有发放许可证自由裁量权的官员，以便取得租金。这种活动叫做寻租活动。这套理论完全可以用来说明20世纪80年代中期和后期官倒现象的本质。他们指出，腐败的蔓延，并不是源于市场取向改革，而是源于行政权力对于市场交易活动的干预，即所谓权力搅买卖。官倒们的贪欲之所以能够实现，是因为存在着这样一种制度条件，即物资的流通和价格的双轨制：一条是计划轨，在这条轨道上运行的调拨物资的价格是低廉的；另外一条是市场轨，在这条轨道上买卖的物资价格是随行就市的。由于转轨时期的经济通常仍是短缺经济，双轨之间有一个很大的价格落差，于是有权进入计划轨的人们将物资倒到市场轨上去就可以取得暴利。所以，一般老百姓虽然没有学过经济理论，但他们从千百次的经济活动中认识了官倒这种经济现象的本质。他们发现官倒并不需要把调拨物资买到手、再到市场上去卖。官倒们倒买倒卖的只是调拨指令、各种批文，也就是权力的证明文件。除了物资之外，当时外汇买卖也实行官价和市场价的双重汇率制，银行贷款则分为官定利率和市场利率，倒买倒卖进口许可证和倒贷款、吃利差，也是官倒的生财之道。到了90年代初期，商品价格差不多都放开了，从倒卖物资批文寻租已经没有油水，但寻租活动依然很厉害。这时出现了两种重要的新寻租对象：一个是贷款，一个是土地。官倒活动重点从80年代的商品寻租转向生产要素寻租。在计划经济时期，贷款利率总是定得很低，这种习惯一直保持下来。90年代初期出现严重的通货膨胀以后，国家银行贷款的实际利率就变成了负数。这时向国家银行借钱实际上不但不用付利息，还拿到了倒贴。比如1994年的通货膨胀率是24%，你借了银行10000元，年利率为11%.由于纸币贬值，借钱时的10000元到还钱时应该值12400元，一年之后连本带利只还了11100元，所以实际上不但没有付利息，反而赚了1300元。当时银行的贷款总额是4万亿元，由这里每年产生几千亿元的巨额租金。另外一个寻租对象是土地。在计划经济时期国有土地是计划划拨给国有企业使用的，不用算价钱。改革以后开始实行国家向使用者批租。批租通常有两种办法，一种是拍卖批租，另外一种是协议批租。90年代初期国家大规模批租土地，绝大多数地方都采用了协议批租的办法，批多少地，按什么价格批租都由行政领导说了算。有的地方原来已经建立了拍卖批租制度，这时也改为协议批租。在协议批租的情况下，关系好的、有路子的人能用低价批到好地，一倒手就能赚很多钱。如果能炒作起房地产泡沫，甚至第二手、第三手、第四手的人都能大发横财，直到最后一个倒霉的买主被套在里面。那时广西的北海市是一个批租土地、炒买炒卖房地产的热点城市，先后投入的全国各地的资金有几百亿元，造就了大批亿万富翁，也败坏了大量干部，泡沫破灭以后公共财富损失不计其数。租金价值的科学估算，是寻租问题研究的一项重要内容。美国斯坦福大学教授、现任国际货币基金组织首席经济学家安·克鲁格1974年发表过一篇题为《寻租社会的政治经济学》[1]的著名文章。在这篇文章里，她计算了当时世界上两个公认的腐败国家--印度和土耳其的租金总额。它们占国民生产总值的比例一个是7.3%，一个是15%.从那以后，人们把这个比例看成一个国家腐败程度的指标。为什么租金总额占国民生产总值的比例是反映一个国家腐败程度的指标呢？原因是寻租者愿意付出的贿赂金额即寻租成本的上限是租金总额，所以如果其他条件不变，一个国家用于贿赂的金额的上限愈高，这个国家的腐败程度也愈严重。仿效克鲁格的做法，中国经济学家胡和立和万安培分别计算了中国不同年份的租金总额，他们的计算结果令人震惊，数值比土耳其、印度高得多。据他们计算，我国租金总额占国民生产总值比例1987年约为20%，1988年约为30%[2]，1992年约为32.3%[3].这意味着全国人民一年生产出来的物质财富中有三分之一都变成了寻租者和贪官的收入。这也能够解释为什么20世纪90年代初期以来，我国每年非法流出的资金总是上百亿美元，许多人官并不太大，却能在国外购豪宅，给家小办投资移民。总之，在市场化改革还没有到位的情况下，通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起。在这么一种体制下，腐败开始流行起来。这种情况又使一些人进行设租、造租的活动，即以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预，增加行政审批的项目，以便增加寻租的机会。这就使腐败活动愈发严重起来。2.利用财产关系的调整来谋求私利转轨时期是一个所有制结构大变动、利益关系大调整的时期。由于原来公共财产的产权界定就并不明晰，而产权的重新界定是在政府领导下进行的，如果对行政权力的运用监督不力，有些掌权的官员就能够利用手中的权力蚕食或鲸吞公共财产。这构成了腐败产生的第二个重要根源。财产制度是社会的一种基本制度。在计划经济条件下，全社会的财产都属于国家所有。在这种公共占有的情况下无须也无法对产权属于何人作出界定。改革开始以后，继续保持产权界定不明晰的状况就有很大的问题。这是因为，市场关系意味着不同主体之间的产权交换关系。要建立市场经济，就必须改革原有的产权关系，对产权作出明确的界定。这种产权关系调整的工作多半是由各级官员掌握的。在权力的运用没有受到严格的监督和约束的情况下，某些拥有权力的人就有可能利用这种不受约束的权力侵夺公共财产。以下是几种常见的情形：（1）在国有企业改革中，老板不出面，让受雇的经理人员处理企业财产。在很长一段时间里，国企改革的主要内容是对企业的领导人，即厂长、经理放权让利。这件事