自然资源管理与发展齐顾波

发展专题之七：自然资源管理与发展NaturalResourceManagementandDevelopment11月8日，周二上午8：00，三教507齐顾波专题内容：资源、环境与发展自然资源管理途径的变迁以社区为基础的自然资源管理（CBNRM）红豆杉事件2001年10月24日,南方周末报道,《被剥落的红豆杉在流泪》；2002年11月22日，《新闻周刊》，《红豆杉劫难》：•在1992-2001年将近10年时间里，云南红豆杉遭到了毁灭性破坏。分布在滇西横断山区的300多万棵红豆杉绝大部分被剥了皮，正在慢慢死去。为什么？•1971年几位美国化学家从红豆杉树皮中发现一种紫杉醇的具有抗癌物质，1992年开始用于医疗，效果不错。制造药物的原料紫杉醇由于稀缺，价格曾哄抬到300-400万美元/公斤，目前也有40-60万美元/公斤。红豆杉的身价也随之爆涨，被称为植物黄金。1.通过一个案例来反思资源、环境与发展之间的关系红豆杉事件•美国和加拿大及时立法保护野生红豆杉，制药商人便转向中国、印度以及阿根廷这些拥有红豆杉资源，能生产紫杉醇的国家收购。最下游的紫杉醇生产商汉德公司收获最丰。据估计，100多公斤紫杉醇就意味着30-60万棵红豆杉被剥。•这就是市场的逻辑之一：富人的钱能够购买穷人的资源，能够购买整个地球的环境。•那么，最令人感兴趣的是：政府是如何出场的？一个案例红豆杉事件•1995年，云南省就制定了《云南省珍贵树种保护条例》，禁止任何单位和个人采伐珍贵树种，挖取珍贵树种及剔剥其活树皮，红豆杉位列其中。•1999年底，红豆杉又被列为国家一级保护植物。国家林业局宣布只对1999年10月以前的库存发给出口许可证。•然而，云南汉德公司的最大原料供应商——丽江汉德玉龙生物技术有限公司并没有被追究法律责任。此公司的共同股东是汉德公司与丽江县林业局。通过成立这个公司，汉德就把风险最大的也是最关键的一项业务——收购树皮交给了一个有保护红豆杉之责的政府部门。•那么，社区的作用又是什么呢？一个案例红豆杉事件•泰宁县新桥乡大源村发现一处千年红豆杉群。2002年曾有人以每株27万元的高价购买，但被山民拒绝，说这是犯罪。为了防止盗伐，现在每天都有人守护。•在这里，前述那种导致人们砍伐的市场力量并没有起作用，那么是另外一种什么样的力量在这里介入进来呢？是一种基于社区而存在的文化和价值观。•然而，市场的逻辑并没有完。2003年1月16日《科技日报》：福建省明溪县推广种植红豆杉，在已建成的5090亩红豆杉原料基地中，有2000亩是农户种植的。种三年红豆杉的枝叶根茎即可采摘提纯,“割茬”后又可再生。“种植红豆杉就像种菜，一般成畦密集种植，既可保护生态，又帮农民脱贫。一个案例红豆杉事件•在此案例中，最后还是重新回到了依靠市场机制解决红豆杉问题的出路，从而缓解了“发展”与“保护”之间的矛盾。但如果继续问下去：1.在均衡的市场供给体系健全起来之前的那一段时间里,我们是否就将几千年积累起来的红豆杉原始森林砍光?2.虽然红豆杉终于有条件进入可持续供应的渠道了,但对那些难再生性或再生速度低于消耗速度的自然环境资源的问题将如何解决（草场过牧、森林过度采伐，水资源耗竭..）?3.更多的环境资源价值是无法体现到市场中去的,对于它们应如何保护（如：大气）?一个案例•什么是资源？什么是环境？环境资源管理的特性是什么？•发展与保护之间的关系如何？自然资源管理与环境保护何时成为发展中的一个重要主题？•政府、市场、社区三者在自然资源管理中处于什么位置？它们之间又是什么关系？针对案例请思考：•二战后至20世纪80年代前，国家作为发展的代理人是自然资源管理的主体。•20世纪80年代后，钟摆却摆向了另外一方：分权化趋势明显，且是全球性的、全面性的——私人部门、社区、NGO等参与进来，成为自然资源管理的主体。2.国际自然资源管理途径的变迁2.国际讨论中自然资源管理途径的变迁Modifiedfrom:Jeanrenaud,2002,IIED&IDS1960+1980+1990+2000+自然的概念自然的、野性的荒芜的生态系统；生物多样性生态地区自然中的文化；文化中的自然人类与自然：只有一个世界环境问题人口过多；超过承载量贫困；人口过多权力关系什么问题？谁的问题？人口动态；消费习惯；市场失灵；贫困和不平等对当地人的态度当地人是威胁当地人不能被忽视；当地人也是资源站在当地人一边多种声音管理途径严格保护设立缓冲区；综合保护和发展；可持续利用替代型保护区；参与式管理；尊重人权社区驱动；社区保护区权力关系以精英为同盟技术专家为主与草根组织为同盟当地居民的参与关键性影响因素或力量殖民保护；精英兴趣可持续发展的辩论；不断关注当地生计民主、人权运动；参与式发展；后现代主义对自然和社会科学的影响社区和公民权利；文化多样性；对“科学”的质疑国际上20世纪80年代以前常见和主流的一种管理实践是：“以政府为主导的”•自然保护区(NatureReserve)中国保护区数量和面积的扩张中国自然保护区建设趋势020000400006000080000100000120000140000195019551960196519701975198019851990199520002005年代020040060080010001200140016001800保护区面积(1,000公顷)保护区数量1979年，《环境保护法（试行）》和《森林法（试行）》颁布单个保护区的面积不断增大保护区平均面积(1,000公顷)01020304050607080901001950196019701980199020002010保护区平均面积(1,000公顷)2.对自然保护区实践的一些反思自然保护区对于社区的影响：•生存空间冲突•土地权属冲突•资源权属冲突•保护理念冲突3.以社区为基础的自然资源管理CBNRM•世界银行(WB)•加拿大国际发展研究中心(IDRC)•世界自然基金会(WWF)•国际保护组织(ConservationInternational)•自然保护机构(TheNatureConservancy)•福特基金会(FF)等自20世纪80-90年代开始，国际机构纷纷探索实施CBNRM(Community-basedNaturalResourceManagement)项目和政策。3.1WHYCBNRM?•强调以社区为基础的资源治理来于政府治理的既有背景。政府将几乎所有的公共事务收为己有曾被认为是顺利成章的事情，然后后来出现了变化。这一变化是全球性的。•变化的根本特征是：政府责任自上而下的转移。有人将这种国家权力与资产下移到地方决策者、非政府性机构的现象用“去中心化”加以表述。•目前，在世界范围内，去中心化和提高公民社会的作用之趋势在自然资源政策的许多方面都能观察到：森林管理、保护、流域管理与地区规划等。3.1WHYCBNRM?•从“公地灾难”到社区合作•“公地灾难”(TheTragedyoftheCommons)：哈丁(GarrettHardin)1968年发表在英国《科学》杂志上的著名文章《公地灾难》：英国一个小村庄内牧人们共同使用他们公共牧场。牧场具有一定的畜载力，超过了，牧场就会退化、毁坏。但牧人们的帐却不是这么算的，他们考虑的是每增加一头牲畜会给自己带来多少额外的收益，他们将尽量增加自己牲畜的规模，最后超出了牧场的承载能力。•“因此，沿着公地资源的内在逻辑，就会产生可悲的结果……最终的目的地就是毁灭。在一个相信公地资源可自由使用的社会里，人们都涌向那里，追求他们自己的最大利益。”3.1WHYCBNRM?•公地悲剧的政策含义是明显的:在自然资源和野生动植物问题上避免悲剧的唯一方法，是通过创立一种私有财产权制度来终止公共财产制度。•然而，奥斯特罗姆（Ostrom2000）在回顾了集权政府为治理者的观点和公地悲剧之后，却认为除了这两种极端的观点之外，还应当看到公地资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效的使用合约。•她的观点得到了广泛的积极回应。产权明晰并不能避免公地悲剧•哥斯达黎加1940-1995森林覆盖率从75%降为25%，主要原因是砍掉树林种植咖啡和糖料出口美国更赚钱•内蒙古等地在草场承包及围栏之后，仍然超载，在放养绒山羊的地方，这种情况更严重政府控制也不能避免公地悲剧•有关生态保护的政策法规的失效或者低效3.2WHATisCBNRM?•通过社区来纠正过于政府化的新型治理方式，希望通过社区的参与而改善激励机制，并利用社区的合作优势——是多元利益主体的协商平台，在更大的原则下（如在政府的框架下）达成一致性的行动。3.2WHATisCBNRM?•在由政府治理到社区“私有”的过程中，没有进一步私有到“个人”这里。环境资源具有外部性，难以彻底私有化，因而也难以依靠市场机制解决问题。•这一特定的治理结构不像政府那样依靠行政权力，而更多的是依赖非权力的、社区所特有的社会资源：文化价值、社会纽带、民间权威等。能够真正将利益与文化结合起来，将利益与社会机制结合起来。3.2WHATisCBNRM?•在CBNRM中，相关利益者参与和集体行动是两个核心的概念。•相关利益者参与指不同利益群体（如小农、大农场主、牧农、渔民、企业、当地权威机构与群体、非政府组织成员和政策制定者等）从真正意义上积极参与到某一项活动之中，共同分析问题、共同确定研究与发展项目。在这个过程中，不同的利益主体都能发表自己不同的意见与观点，并能彼此协商，从而使相互之间的矛盾得到很好地缓解。上述这种不同利益相关者之间的共同努力以及相互学习的过程就叫集体行动。•目前，在许多CBNRM中，不同利益主体，如非政府机构、当地政府以及基层组织与群体的积极参与与集体行动已经成为一个明显的特征。•受益群体主动参与社区资源管理过程，特别强调当地社区及村民是自然资源管理的主体，通过能力的培养、赋权和管理机制的建立等，给当地社区居民机会或责任管理他们自己的资源，确定他们自己的需求、目标以及做出自己的决策的过程，从而实现社区自然资源的可持续利用和社区社会、经济和环境的可持续发展。•一个案例3.2什么是CBNRM？总结•管理机制的建立•合作伙伴关系的建立•赋权（Empowerment）•能力的培养（CapacityBuilding）•性别主流化（GenderMainstreaming）3.2什么是CBNRM？基本要素如何共同建立伙伴关系，形成共管机制？！3.3CBNRM的优点：产权比较•社区合作手段多样，而不只是强制：社会机制丰富多彩，如社区文化、价值信仰、社区纽带、互惠机制、社会声望体系等。•私有的激励：谁代表社区利益发言，通过民间机制产生的民间权威（如族长，有威望的老人）最常见。政府机构的官僚作风以及他们作为公共利益代理人时所出现的监督问题等，造就了政府管理的激励不足，……甚至对当地社区治理机制的破坏•避开政府管理的特有问题：腐败、滥用3.4CBNRM面临的问题和挑战•1.国家权力深入底层而对社区边界的破坏:•2.现代教育将社区文化中断•3.现代市场经济所产生的破坏作用•4.政府再次放权导致治理主体的失去——再一次破坏