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社会治理与政府改革北京大学政府管理学院燕继荣2011.6.14一方面：辉煌亮丽中国奇迹了2008年以来，汶川地震、奥运会、世博会、金融危机等一系列重大事件，不断地将世人的目光引向中国。中国经济在国际金融危机之后迅速回升，而且经济总量跃升世界第二，这些事实更向世人展现了“中国奇迹”的奇特效应。多年来，中国经济跨越了一个又一个里程碑：中国成了全球最大的汽车市场、全球最大的能源消费国、全球最大的出口国和领先的制造大国。这一个个头衔让许多国家大为惊叹。更加刺激世人眼球、甚至让人眼热的是，奥运会、世博会空前气派，磁悬浮、高铁、地铁等政府项目进展神速，政府海外采购出手不凡，企业海外并购胃口大开，中国商人海外投资遍地开花，中国游客走遍世界掀起购物风潮，中国富人榜上有名且节节攀升，中国人变成豪宅、豪车、国际名牌新的消费群。所有这些极具感官刺激的信息，都在激发和强化一个概念——“中国奇迹”。如何解释中国的发展？官方的解释：1.前所未有的好领导（执政精英）2.改革开放的好政策（经济建设）3.社会主义的好制度（举国体制）a.政府主导b.解放思想c.试验区方式d.渐进与增量改革e.从微观领域入手f.利用资源优势，积极参与国际合作g.独立自主，韬光养晦外人的解释：BeijingConsensus美国《时代》周刊高级编辑、美国高盛公司资深顾问乔舒亚•库珀•雷默(JoshuaCooperRamo)所提出的“北京共识”(BeijingConsensus)算的上是外国人对“中国奇迹”的代表性看法。雷默把中国的发展成就归结为一种新的发展模式，这种模式具有艰苦努力、主动创新和大胆实验（如设立经济特区），坚决捍卫国家主权和利益（如处理台湾问题）以及循序渐进（如“摸着石头过河”）、积聚能量和具有不对称力量的工具（如积累巨大的美元外汇储备）等特点。在他看来，中国提供了不同于“华盛顿共识”的另外一种发展经验：政府主导。学界的解释（1）中国学界发表了不同的意见。制度优越论认为，60年来中国走的是一条独特的“成功之路”，其成功的秘诀在于制度优越。这种制度或许被解释为“中华政体”，具有民本主义理念、绩优选拔制度、先进、无私、团结的执政集团、“分工制衡”的纠错机制等优势；或者被概括为“平等与中性的政府”，具有“不与任何社会利益集团结盟且不被任何利益集团所俘获”、平等地对待不同社会集团的制度优势；或者被界定为“新共和制”，具有“把西方法治传统中的‘限任制’、西方古典共和传统中的‘集体领导’、现代政党的‘法人永久性’、苏联列宁式的‘先锋党’、以及中国传统的‘太上皇制度’巧妙地结合在一起”的“五位一体”的制度优势。①潘维、玛雅主编：《人民共和国六十年与中国模式》，生活·读书·新知三联书店2010年。②参见贺大兴、姚洋：“平等与中性政府：对中国三十年经济增长的一个解释”，载于《世界经济文汇》2009年1期。③方绍伟：“‘中国模式’本质上是一种‘新共和制’”，《中国选举与治理网》，=203223。学界的解释（2）体制改革论认为，中国的发展完全是摒弃苏联社会主义“一大二公”模式、引入责任机制和市场化原则对既有体制创新性改造的结果，因此，它实质上是制度创新的产物。就其“不断扩大社会与个人自主和自由的空间”而言，它与“华盛顿共识”并无二致，所不同的只是执政党和政府在社会经济发展中发挥了更大的主导作用。所谓的“中国奇迹”只是后发国家在经济起飞和国际竞争中的奇特现象，这种现象在80年代东亚国家也曾经出现过。所以，“中国奇迹”不过是被指认为“政府主导”的“威权主义”模式的“东亚奇迹”的再现。当然，也应该看到，过去30年中国经济的持续快速增长，既有“东亚模式”的一般特征，包括低成本劳动力充分供给，“人口红利”形成的高储蓄率和高投资率，重视基础教育和宏观经济稳定等，也有许多特有的条件和特征，如渐进改革和增量改革模式，积极主动参与经济全球化进程，消费结构升级推动“消费革命”，大规模工业化形成的规模经济优势，城镇化带动的大规模基础设施建设，以及政府积极有效地参与发展进程等。总之，过去30年，中国通过改革开放，建立了社会主义市场经济体制，实现了“经济起飞”；“中国奇迹”意味着在世界多样化发展中，形成了具有中国特色的发展模式。学界的解释（3）不留情面的意见直指“中国奇迹”的“软肋”和“痛处”，认为，“中国模式”其实就是经济（GDP）至上模式，即政府主导拉动经济增长的模式，其特点可以归结为“全球化”+“低人权优势”。所谓“中国奇迹”的主要奥秘就在于铁腕之下谁也不能讨价还价，从而减少了经济学所谓的“交易成本”，避免了“民主分家麻烦大，福利国家包袱多，工会吓跑投资者，农会赶走征地客”这种“民主困境”。换句话说，中国发展的本质是劳动力价值、资源价值在经济全球化后的自然修复，它的经济学原理在于：打开国门之后，中国在劳动力、资源和市场等方面形成了与世界水平巨大的落差；资本逐利的天性，再加上高压维稳为资本活动提供了优越的空间，这就促成了令人惊叹的经济成就。既然“中国奇迹”以低工资、低福利、低保障、低人权、低民主为代价，那么，与其说它是值得炫耀的“奇迹”，不如说它是特定条件下经济起飞的无奈结果。另一方面：问题多多政府口号集锦“谁耽误嘉禾发展一阵子，就让他难受一辈子”。“没有强拆就没有新中国”。“对抗政府就是恶”。“治理水土流失，确保一江清水供北京”。“拔除一切工作中的钉子，粉碎一切前进中的绊脚石，打死一切发展中的拦路虎”。“宁可血流成河，不准超生一个”。“该流不流，扒房牵牛”。“一人超生，全村结扎”。“非法上访，一次训诫，二次拘留，三次劳教”。“抢劫不如去炒股”。社会管理常见招数驱赶穷人吓唬百姓开会学习下乡调研围困堵截暴力执法军事弹压最高当局的声音：管理创新随着社会矛盾事件不断发生，最高当局一再强调社会管理创新。2004年6月中共十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009年底全国政法工作会议确立“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”的工作重点。2011年2月19日胡锦涛在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班讲话，再次强调要加强和创新社会管理，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。三个问题值得思考1.为什么中国人的幸福指数没有随着GDP的增长而增长？2.为什么今天的人们怀念毛泽东时代？3.为什么群体事件接连不断？社会管理问题诊断民众对政府的评价①治民政府：政府是治民管民的。②无效政府：通常的说法：上有政策，下有对策。③管制政府：监管越多，寻租机会越多，麻烦越多。④俘获政府：城市拆迁中的麻烦。⑤辛苦政府：地方政府的困境：创收、截访、平息群体事件。收费经济＋执罚经济＋许可经济+土地经济。⑥豪华政府：办公楼最牛、公款消费最气派。来自官员的抱怨高风险：腐败，劣币驱逐良币，政治风险。很辛苦：5+2，白加黑；截访、维稳、安全，精力透支。总挨骂：仇官心理：官员说真话挨骂，说假话也挨骂，那就只有不说话。但有时候，不说话也挨骂。天花板：在干部成长过程中，大多数人达到一定级别后，晋升空间便会越来越小，从而在不同阶段遇到自身仕途的“天花板”的状况。造成“天花板”困局的原因多种多样，比如制度安排、学历问题、年龄因素等等。面对“天花板”，若不能理性应对，就会在一定程度上出现负面心态，轻者因此丧失工作动力、得过且过，重者可能以权谋私、走入歧途。“天花板”现象出现在45—55岁年龄段最多，县处级最常见。总之，做官不易！两面夹击的苦衷得分的事情招商引资改善民生改善管理与服务失分的事情安全事故城市改造与管理群体事件和恶性泄愤事件防范与处理官员的压力：不小心掉入腐败泥坑，闹不好就被问责，不经意就被曝光，甚至遭到人肉搜索。（1）全能政府之下的社会管理自由自治的比重ABCDE政府职能和作用古典自由主义：A监护者现代自由主义：A监护者+B管理者新自由主义：A监护者+B管理者+C保障者社会主义：A监护者+B管理者+C保障者+D造福者中国特色社会主义：A监护者+B管理者+C保障者+D造福者+E教导者（2）政府治理目标和方式过时有人概括中国政府管理：“职能公司化”、“结构碎片化”和“行为运动化”。特点概括表现集中式管理实现社会整齐划一，步调一致是政府管理的目标狱警式管理政府试图通过制造和利用信息不对称来管控社会倒计时管理军令状和暴力执法是政府管理常见的手段围堵式管理追求无抗议管理，社会抗议不被容忍运动式管理突击式严打和综合整治是政府经常采用的方式（3）只堵不疏：“草泥马”是如何饲养大的上访被截了，上网被封了，上街被抓了，要么被河蟹，要么被套牢，要么被自杀，在经济危机、就业不振、生活窘迫、两极分化、灾难不断的情况下，中国人无可奈何，不是在家躲猫猫，就只能饲养草泥马了。还能干点啥？炒股，被套了；工作，被炒了；上访，和谐了；上网，低俗化；看电视，联播新闻；上街打望，有不明真相者在深度围观！……告诉我，还能干点啥？回家躲猫猫，再养一种宠物——名叫草泥马！（4）集中式管理的困境中国集中式管理体制下实行问责制，必然形成自下而上的负责和自上而下的问责，这种状况的结果就是，大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米，虾米自己搞定自己（吃淤泥）。因此，越是基层单位，事务越杂，责任越大，正所谓“上面千条线下面一根针”。但是，集中式的管理体制又造成管理资源向上集中，越是上级机关，管理资源越丰富。这种状况自然造成权责不对称。这就是地方管理者抱怨“基层最辛苦”的原因。对问责制的分析：有利：民主、分权；不利：规避责任、矛盾上交、创新匮乏。（5）正式的制度供给不足很多时候，制度供给过度；很多时候，制度供给不足。就拿令许多地方政府头疼的“上访”来说，既然国家设立“上访”机构，而且政府要疏通“上访”渠道，那么，“上访”就应该是合法的行为，而各个政府机关就应该正常对待合法的“上访”人员，但目前的情况是，“上访”成了“闹事”或“事件”的代名词。政府对“上访”的敏感，强化了“上访”在民众心目中的地位，助长了“告的越高解决越好”的心理；以“上访”数量作为地方政绩和社会稳定状况评估的依据，以及“谁的人谁领回家”的做法，促成了地方的“截访”行为；而“上访”之后的制度供给不足，又强化了民众的心理挫折感，恶化了基层政府在民众心目中的形象；民众反复试验后形成的“上访无效”的认知，助长了铤而走险、以身试法的心理和行为；“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的现实状况，进一步形成一种“把事情闹大”的激励机制。上述事实说明了“上访”演化为群体事件的一般逻辑。（6）“暴力执法”导致“暴力抗法”“暴力抗法”是对“暴力执法”的回应和反动！中国集中管理的模式、军事化式的管理思维，决定了政府在管理中一般喜欢制定“deadline”的倒计时式（军令状式）的管理目标和采用运动式“管制”的方式。这种思维和方式使“暴力执法”成为常见的现象。军警等暴力工具本来是管理的后盾，是最后才被提上日程的政策工具，但是，由于倒计时式的管理任务的紧迫性，使管理者倾向于最早动用这种本来最后才被启用的工具。于是，“暴力执法”成为常见现象。有了“暴力执法”便有了“暴力抗法”的反应。所以，与倒计时的运动式管理模式相伴随的往往是“粗暴执法”甚至“暴力执法”，“粗暴执法”或“暴力执法”必然导致“暴力抗法”。所以，从这个意义上说，群体事件实际上是政府管理一手造成的。（7）政府公信力不足“任何一条信息在未经官方否认之前都不能轻易相信”。问题表现案例政府能力有限：想办好事但办不了政府创新能力低下，难以因应新需求；政府绩效低下；政府危机管理不力政策过时不能创新办事拖拉推委危机处理的不及时和不到位政府惩恶不力：对恶行不作为政府惩治不力；政府坐视不管执行不力；司法腐败