地方政府性债务问

地方政府性债务问题研究财政部财政科学研究所赵全厚研究员一、我国地方政府债务的概念与内涵（一）对地方政府债务的理论辨析（二）我国地方政府债务的基本内涵（三）我国地方政府债务的分类与管理口径分析专栏1我国地方政府性债务的管理和统计口径一、直接债务部分：(一)一般公共服务部门（不含财政部门），即除财政部门之外的政府职能机构，包括人大、政协、政府办公厅（室）及相关机构、发展和改革部门、统计部门、税务部门、审计部门、监察部门、人口和计划生育部门、商贸部门、.知识产权部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门、测绘部门、地震部门、气象部门、民族事务管理部门、宗教事务管理部门、港澳台侨事务管理部门、档案部门、其他一般公共服务部门等涉及负债的机关、事业单位和融资平台公司债务；（二）财政部门，包括财政部门机关、事业单位和融资平台的负债，其中财政部门机关的债务主要包括:1.转贷及专项借款,包括外债转贷、国债转贷、解决地方金融风险专项借款（清理农村合作基金会借款、清理供销社股金借款、清理城市商业银行借款、清理城市信用社借款、清理信托投资公司借款等）、农业综合开发借款、粮食风险基金借款等；2.其他直接债务。（三）其他职能部门的负债，即包括国土资源部门、公共安全部门、教育部门、科学技术部门、文化体育与传媒部门、社会保障与就业部门、医疗卫生部门、环境保护部门、住房和城乡建设部门、农林水部门、交通运输部门、资源勘探电力信息部门、粮油物资储备管理部门（不含政策性挂账）、金融监管部门和其他部门的机关、事业单位和平台融资公司负债二、担保负债部分：所谓担保债务就是指政府机关、事业单位和融资平台公司给与其他单位的借债担保。在我国目前的担保负债统计中，基本上按照上述的直接债务统计管理口径相应计量政府性担保债务。此外，粮食和供销社的政策性挂账以及拖欠机关事业单位职工工资(不含自收自支单位)债务另外进行附表统计。附表1涵盖有关粮食企业和供销企业政策性挂账，附表2主要是非自收自支单位拖欠国家规定的工资及津补贴、拖欠地方出台工资及津补贴等机关事业单位职工工资。二、我国地方政府性债务的现状与问题目前中国地方政府负债融资的主要渠道可以归纳为如下渠道：（1）地方政府直接的、规范的融资。这些直接的、较为规范的政府债务融资大多数是中央政府规定的融资方式，如国债转贷、国际金融组织贷款、国外贷款、国家农业综合开发贷款、中央代替地方发债等。（2）地方政府主要的延伸性平台。不少地方政府采取建立城市建设投资公司作为平台进行融资。在很多地方，土地储备整理中心也是地方政府融资的另外一个重要平台。（3）地方政府公共部门进行的投融资活动。这主要是一些政府相关部门，如交通、教育等部门，利用其代为政府行使非税收入的权力，利用相关资金（基金、收费和集资等方式）进行的投融资活动。这些利用政府授权管理基金和授权收费的公共部门，基本上属于行政事业单位，是政府公共职责的直接组成部分，其所进行的投融资资金来源一方面来自这些部门收取的公共收入（如基金、收费等），另一方面也以收入权为质押向金融机构贷款融资。此外，还存在着一些地方赢利性国有企业投融资平台程度不同地承担着为地方政府公共项目融资任务，例如国有钢铁公司、港务集团公司属下的财务公司为地方政府直接融资或者提供反担保融资等。二、我国地方政府性债务的现状与问题国家审计署对地方政府性债务规模的审计结果近年来，国家审计署也不断加强对地方政府性债务的审核。从一些典型调查的地区来看，2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1．45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44％、71％和78％。这些地方政府的债务总额近2．8万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元，当年新增约1.04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。二、我国地方政府性债务的现状与问题2011年6月，国家审计署公布了全国政府性债务审计结果（中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第35号）。这是迄今为止，官方公布的颇具权威的地方政府性债务核查情况。按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，国家审计署对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。审计结果显示：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的[1]。[1]祥见中华人民共和国审计署网站。表12010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表单位：亿元债务类型[1]合计省级市级县级金额比重%金额比重%金额比重%金额比重%政府负有偿还责任的债务67109.5110012699.2418.923246048.3721950.2732.71政府负有担保责任的债务23369.7410011977.1151.257667.9732.813724.6615.94其他相关债务16695.661007435.5944.546504.0938.962755.9816.50合计107174.9110032111.9429.9646632.0643.5128430.9126.53资料来源：中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第35号表22010年底全国地方政府性债务举借主体情况表单位：亿元举债主体类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重融资平台公司49710.6846.38%31375.2946.75%8143.7134.85%10191.6861.04%地方政府部门和机构24975.5923.31%15817.9223.57%9157.6739.19%0.000.00%经费补助事业单位17190.2516.04%11234.1916.74%1551.876.64%4404.1926.38%公用事业单位2498.282.33%1097.201.63%304.741.30%1096.346.57%其他单位12800.1111.94%7584.9111.31%4211.7518.02%1003.456.01%合计107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%二、我国地方政府性债务的现状与问题从地方政府性债务余额与财政收入的对比情况看，2010年全国财政收入83080亿元，其中：中央本级收入42470亿元，地方本级收入40610亿元，而地方政府性债务余额为107174.91亿元，占全国财政收入的比重为129%，占地方财政收入的比重为263.91%。其中，“政府负有偿还责任的债务”为67109.51亿元，占三类债务总量的62.62%，占当年地方财政收入的165.25%；地方“融资平台公司”的负债总额为49710.68亿元，占债务总额的46.38%，是地方政府负债融资的“主力军”，也是债务风险控制的主要关注节点。在三级政府中，地市级政府负债比例最高(约占债务总量的43.51%)，省级其次(29.96%)，县级为26.53%。不过，尽管县级政府负债比例不高，但由于县域经济总的来说较为薄弱，城市化和工业化程度不高，财政能力也处于弱势且在短期内土地缺乏足够的开发潜力，更容易成为地方政府性债务风险的聚汇点。由此可见，在我国基层财政还没有从根本上摆脱困难局面的情况下，大量依赖政府融资虽然在短期内可以解决一些问题，但从长远看，则无疑进一步加剧了区县财政负担，很容易引发财政危机。这也说明科学合理地控制地方政府性债务增长的必要性。二、我国地方政府性债务的现状与问题地方政府性债务快速扩张的原因关于地方政府性债务大规模产生的原因目前已经有诸多讨论，可谓众说纷纭。我们认为其原因归纳起来主要有如下几点：1.工业化和城市化加速发展阶段，需要大量基础设施建设资金投入2.“财力与事权”相匹配的财政体制未能有效构建，地方财力相对不足二、我国地方政府性债务的现状与问题3.行政考核机制不健全，助长了地方政府负债融资的冲动4.地方政府投融资主体欠缺规范，债务控制缺乏有效闸门二、我国地方政府性债务的现状与问题二、我国地方政府性债务的现状与问题地方政府性债务扩张的隐患债务是“双刃剑”。尽管地方政府性债务资金在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和生态环境保护、推动地方经济社会的持续发展等方面发挥了积极作用，但地方政府性债务的持续扩张也带来了一系列问题。主要有：1.容易引发地方政府债务危机。2.容易加大金融风险。3.容易对保障民生产生挤压（为了还钱）和加大对土地财政的依赖（不能损害粮食安全）。——“在这三个鸡蛋上跳舞，都要踩好都不能踩破。”三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析由于地方政府债务融资规模越来越大，因此近年来国家也逐步加强了对地方政府性债务的管理。从2004年起，财政部就逐步强化了对地方政府性债务的统计管理，2006年由发改委、财政部、建设部、人民银行、银监会等五部委联合签发《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》[1]，目的在于加强宏观调控、抑制地方政府的投资过热和融资过度。但对地方政府性债务管理和规范的“重拳出击”则主要始于2010年，其主要举措有：[1]所谓打捆贷款又叫“打包贷款”就是将分散的建设项目，由地方政府作为借款人统一整合，统一行使借款和还款的责任。三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析（一）对地方政府融资平台公司及其债务的清理和规范2010年6月，鉴于地方政府在配合中央积极财政政策期间（尤其是2009年）呈现出大规模无序融资的状况，国务院规范地方政府性债务方面重点瞄准地方政府融资平台公司，颁发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），要求抓紧清理核实并妥善处理地方政府融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理规范、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等。国发19号文开启了对地方政府性债务的重要来源之一——地方政府融资平台的整理和规范。三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析为切实贯彻落实国务院19号文，财政部于2010年7月出台《关于贯彻落实国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号），对融资平台及其债务的清理时限、分类原则以及一些相关概念进行了进一步诠释；为了加强银行业金融机构等对地方政府融资平台公司的信贷管理，银监会也于2010年8月以来分别发布了《中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》(银监办发[2010]244号)、《中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》和《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发[2010]110号）、《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发「2011」34号）等一系列文件，从银行贷款角度对地方政府融资平台及其贷款的清查时限、原则要求和贷款行风险控制等方面做出了规定和要求。在此期间，各贷款银行按照文件要求针对地方政府融资平台公司纷纷提高贷款准入门槛，紧缩贷款规模，并且为了确保信贷资产质量安全对此前发生的贷款进行了限期整改，以有效化解合规风险[1]